III SA/Wr 391/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 12 ust. 2 we fragmencie "w szczególności"; § 17 oraz § 18 we fragmencie "w szczególności" uchwały Rady Powiatu L. z [...] lutego 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Programu współpracy Powiatu L. z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2014 stwierdza nieważność § 12 ust. 2 we fragmencie "w szczególności"; § 17 oraz § 18 we fragmencie "w szczególności" zaskarżonej uchwały. Wojewoda D. – działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.; dalej – "u.s.p.") – zaskarżył następujące przepisy uchwały Rady Powiatu L. z dnia [...] lutego 2014 r. (Nr [...]) podjętej w sprawie uchwalenia Programu współpracy powiatu l. z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2014: § 12 ust. 2 (we fragmencie "w szczególności"), § 17 oraz § 18 (we fragmencie "w szczególności"), domagając się stwierdzenia nieważności wszystkich wymienionych przepisów. Skarżący zarzucił, że wspomniane uregulowania istotnie naruszają: • § 12 ust. 2 uchwały (we fragmencie "w szczególności") – art. 5a ust. 1 i ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (jednolity tekst: Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 ze zm.; dalej "ustawa"); • § 17 uchwały – art. 5a ust. 1 i ust. 4 pkt 11 oraz art. 15 ust. 2a ustawy, a także art. 33 u.s.p. i art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.); • § 18 uchwały (we fragmencie "w szczególności") – art. 5a ust. 1 i ust. 4 pkt 11 ustawy. W odpowiedzi strona przeciwna podzieliła w całości argumenty skarżącego organu nadzoru sformułowane w uzasadnieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przede wszystkim przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.", oraz ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na tzw. inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Według art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd – uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.p., "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 tej samej ustawy). Z tego ostatniego przepisu wynika, że o tym czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wielokrotnie już powoływana ustawa o samorządzie powiatowym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne bądź nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Uwzględniając przywołane do tej pory przepisy, wskazujące – choć ogólnie tylko – kryteria oceny legalności aktów organów samorządowych trzeba skonstatować, że skarga Wojewody D. jest uzasadniona w całej rozciągłości. Zakres materii, która powinna być obligatoryjnie uregulowana w aktach tego rodzaju, jak zaskarżona uchwała, został wskazany przez ustawodawcę przede wszystkim w art. 5a ust. 4 ustawy. Realizując te zadania Rada Powiatu przyjęła – między innymi, w § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały – że "Miernikiem efektywności realizacji Programu będą informacje dotyczące w szczególności ..." Trafnie zarzucono w związku z tym w skardze, iż doszło w ten sposób do wprowadzenia do treści przyjętego programu otwartego katalogu kryteriów, na podstawie których byłaby w przyszłości dokonywana ocena realizacji tegoż programu. Dopuszczono bowiem (w ramach kwestionowanego zapisu) możliwość wprowadzenia – niejako "poza programem"! – innych jeszcze kryteriów oceny. Nie można podważać zasadności twierdzenia organu nadzoru, iż wprowadzenie otwartego katalogu kryteriów ocennych umożliwi podmiotowi realizującemu zakwestionowany zapis uchwały stosowanie dowolnie określonych przez siebie (nie ustanowionych przez Radę) kryteriów do oceny prawidłowości realizacji programu. Skoro Rada scedowała – de facto, przynajmniej w części – swoje kompetencje w zakresie określania kryteriów oceny realizacji programu podmiotowi, który będzie uchwałę wykonywał w tym zakresie, słusznie zarzucił Wojewoda, że takie rozwiązanie pozostaje w ewidentnej sprzeczności z celem upoważnienia Rady wynikającym z art. 5a ust. 1 w związku z ust. 4 pkt 9 ustawy, co uznać wypada za istotne naruszenie prawa, które nastąpiło poprzez nieuprawnione użycie w § 12 ust. 2 uchwały zwrotu "w szczególności". Identyczne konsekwencje spowoduje użycie tego samego terminu w § 18 weryfikowanej przez Sąd uchwały, w którym Rada określiła (znowu przykładowo tylko) zadania komisji konkursowej. Organ stanowiący powiatu naruszył w ten sposób, jak prawidłowo zauważono w skardze, przepisy art. 5a ust. 1 w związku z ust. 4 pkt 11 ustawy, który przewiduje określenie w programie trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych. Rada powinna bowiem samodzielnie określić kompleksowo tryb i wspomniane zasady. Tymczasem użycie zwrotu "w szczególności’ niedwuznacznie sugeruje dopuszczalność wykreowania przez komisję zasad weryfikowania ofert składanych w postępowaniach konkursowych, dopiero na etapie wykonania uchwały, realizując w tym zakresie kompetencje przewidziane w istocie dla Rady Powiatu. Należy zatem stwierdzić, że użycie (w § 18 kontrolowanej uchwały) słów "w szczególności" prowadzi także w konsekwencji do istotnego naruszenia art. 5a ust. 1 w związku z ust. 4 pkt 11 ustawy. Przepis § 17 uchwały ma następujące brzmienie: "§ 17. Oceny formalnej ofert dokonuje komórka organizacyjna starostwa przygotowująca konkurs: 1) przygotowuje wykaz ofert z uwzględnieniem ich terminu wpływu; 2) sprawdza, które z ofert spełniają warunki formalne określone w ogłoszeniu o konkursie i przygotowuje dla komisji wykaz braków." W związku z takim ujęciem, trzeba się kategorycznie zgodzić z zarzutem organu nadzoru, iż Rada uregulowała w ten sposób materię wykraczającą poza zakres jej kompetencji wyznaczonej ramami postanowienia art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy. Po pierwsze dlatego, że nie została w tym przepisie uprawniona do wskazywania określonych czynności w ramach procedowania konkursowego. Po drugie z tej przyczyny, iż nie była władna do wyznaczania komórki organizacyjnej starostwa przygotowującej określony konkurs i – w dalszej kolejności – narzucania zakresu czynności, jakie komórka ta powinna podjąć w toku konkursu. Opiniowanie ofert składanych w konkursach otwartych należy wszak do właściwości komisji konkursowych powoływanych przez organ administracji publicznej ogłaszający ów konkurs, o czym przesądził sam legislator w art. 15 ust. 2a ustawy. Za niedopuszczalne należy w związku z tym uznać wskazanie w § 17 niejako "konkurencyjnego" podmiotu do realizacji tych zadań. Trafnie zauważono ponadto w skardze, że obecnie analizowany przepis uchwały w sposób istotny ingeruje w obszar uprawnień związanych ze stosunkiem prawa pracy, uprawnień przewidzianych dla organu wykonawczego powiatu w art. 33 u.s.p i w art. 7 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Należy też w pełni podzielić stanowisko Wojewody o potrzebie ścisłego (literalnego) interpretowania norm kompetencyjnych. Nie powinno budzić wątpliwości, że w świetle tej dyrektywy Rada – w przedstawionych, zakwestionowanych przez organ nadzoru zapisach weryfikowanej przez Sąd uchwały – nie zmieściła się w granicach zakreślonych do jej właściwości, czym naruszyła również art. 7 konstytucji RP, proklamujący nakaz działania w granicach i na podstawie prawa, także przez organy samorządowe. Dotychczasowe wywody prowadzą do ostatecznej konkluzji, iż wszystkie zakwestionowane przez Wojewodę zapisy zaskarżonej uchwały poddane kontroli Sądu w niniejszej sprawie zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Dlatego też, kierując się dyspozycją wynikającą z art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.