IV SA/Wa 1115/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. wyznaczył P. S. (dalej: "skarżącego"), na podstawie art 16 ust. 1 pkt 1 lit. d, f, j, 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744, ze zm., dalej: "ustawa o inspekcji"), do wykonywania na terenie powiatu [...] od dnia 9 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. następujących czynności: 1) sprawowania nadzoru nad "ubojem zwierząt rzeźnych, w tym badania przedubojowego i poubojowego, oceny mięsa i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w trakcie uboju, 2) sprawowania nadzoru nad rozbiorem, przetwórstwem lub przechowywaniem mięsa i wystawianiem wymaganych świadectw zdrowia, 3) pobierania próbek do badań, 4) badania laboratoryjnego mięsa na obecność włośni. W dniu [...] stycznia 2012 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia ww. decyzji własnej z dnia [...] lutego 2011 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił w całości, za zgodą strony, na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że po uzyskaniu opinii prawnej, z której wynikało, że wyznaczony do badania może zostać lekarz weterynarii, który odbył 3 miesięczną praktykę w zakładzie prowadzącym działalność w zakresie uboju zwierząt rzeźnych już po uzyskaniu kwalifikacji zawodowych lekarza weterynarii, ustalił, że skarżący odbył ww. praktykę przed uzyskaniem kwalifikacji zawodowych lekarza weterynarii. W dniu [...] listopada 2013 r. Wojewódzki Lekarz Weterynarii z siedzibą w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...]: 1) z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylającej na podstawie art. 155 kpa decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., 2) z dnia [...] grudnia 2011 r. wyznaczającej skarżącego do wykonywania określonych w niej czynności. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 kpa, stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wyznaczającej skarżącego do wykonywania określonych w niej czynności. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii z siedzibą w [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 kpa, stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., którą na podstawie art. 155 k.p.a. uchylono decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. wyznaczającą P. S. do wykonywania określonych w niej czynności. W uzasadnieniu decyzji nieważnościowej organ nadzoru wyjaśnił, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nie mógł uchylić w trybie art. 155 kpa, decyzji, w przypadku gdy decyzja była dotknięta wadą nieważności. Zdaniem organu, w takim przypadku decyzja wydana w trybie art. 155 kpa jest rażąco niezgodna z prawem. W sytuacji, gdy decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną do jej wyeliminowania z obrotu prawnego właściwy jest tryb stwierdzenia jej nieważności określony w art. 156 k.p.a. nie zaś tryb zmiany lub uchylenia decyzji określony w art. 155 k.p.a. P. S. w odwołaniu od powyższej decyzji organowi I instancji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 130 §1 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy stwierdzenie to organ oparł na sprzecznym z treścią art. 130 § 1 kpa ustaleniu wykonalności decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. przed upływem terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Ponadto, zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 8 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Główny Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2013 r. Następnie Główny Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że choć [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wydal decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. zanim decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. stała się ostateczna, a zatem zanim zaszły przesłanki do uznania, "że Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nie mógł uchylić w trybie art 155 kpa, czyli w trybie właściwym do zmiany, uchylenia decyzji zgodnej z prawem, w przypadku gdy decyzja była dotknięta wadą nieważności", to obecnie z uwagi na wydanie decyzji przez Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2014 r. [nr [...]] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. uprawnione jest stwierdzenie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., z uwagi na, wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Zasadne jest bowiem twierdzenie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, że w trybie art. 155 kpa, nie można uchylić decyzji, która zawiera wadę nieważności. Skarżący na powyższą decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której wniósł o stwierdzenie jej nieważności, a w przypadku nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, o jej uchylenie. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji tj. [...] Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości. Zaś w przypadku nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., wskutek przyjęcia, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stwierdzenie to organ oparł na rażąco sprzecznym z prawem ustaleniu, jakoby decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., była dotknięta wadą nieważności, w sytuacji, gdy decyzja ta nigdy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i jako takiej służy jej domniemanie legalności, brak jest ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia, które stwierdzałoby jej nieważność, a zatem zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 §1 pkt. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej, wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji, w sytuacji, gdy obowiązkiem organu było wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 kpa tj. uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości i umorzenie postępowania I instancji w całości. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że nie należy mylić, ani utożsamiać "kontroli prawidłowości wydania decyzji przez organ I instancji" z "kontrolą zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu i instancji". W jego ocenie Główny Lekarz Weterynarii miał obowiązek kontroli prawidłowości wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. W tym świetle stwierdzić należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję poważnie naruszył art. 107 §3 kpa, zachodzi bowiem brak spójności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem tego rozstrzygnięcia. Główny Lekarz Weterynarii przyznaje, że decyzja [...]Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii była wadliwa i jednocześnie utrzymuje ją w mocy. Następnie podniósł, że w odniesieniu do przedmiotowej sprawy decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji [...] Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2013 r., czyli z chwilą, kiedy bezskutecznie upłynąłby termin na wniesienie skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego lub też z chwilą nie uwzględnienia przez sąd skargi wniesionej. Żadne z tych zdarzeń nie miało jednakże miejsca. Zdaniem skarżącego decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wciąż pozostaje w obrocie prawym i przysługuje jej walor legalności. I nie zmienia tego fakt, iż Główny Lekarz Weterynarii w dniu [...] marca 2014 r. wydał decyzję ostateczną, w rozumieniu art. 16 kpa (znak [...]) stwierdzającą nieważność ww. decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii. Organ wydając zaskarżoną decyzję znów rażąco naruszył prawo, dokonując kolejnego przedwczesnego rozstrzygnięcia, nie uwzględniając prawa strony do wniesienia skargi na decyzję z dnia [...] marca 2014 r., znak [...]. Końcowo wskazał, iż wadliwości zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie sanuje okoliczność podniesiona w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., że: "Powiatowy Lekarz Weterynarii wystąpił do Kancelarii Adwokackiej (...) o wydanie opinii prawnej w sprawie kryteriów wyznaczenia do wykonywania czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej przez lekarzy weterynarii niebędących pracownikami inspekcji (..,), z treści której wynika, że wyznaczony może zostać do badania lekarz weterynarii, który odbył 3 miesięczną praktyką w zakładzie prowadzącym działalność w zakresie uboju zwierząt rzeźnych już po uzyskaniu kwalifikacji zawodowych lekarza weterynarii Zdaniem skarżącego opinia ta stanowi jedynie wyraz prywatnych poglądów bliżej niezidentyfikowanej osoby i nawet nie znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy. Skarżący nie miał też możliwości zapoznania się z jej treścią. W odpowiedzi na skargę Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie przed organami obu instancji było prowadzone w trybie nadzoru, dotyczyło bowiem stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] stycznia 2012r., którą uchylono w trybie art. 155 k.p.a. decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., którą wyznaczono P. S. na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. d, f, j, 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744, ze zm.) do wykonywania na terenie powiatu [...] od dnia 9 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. określonych czynności w tym m.in. sprawowania nadzoru nad ubojem zwierząt rzeźnych, w tym badania przedubojowego i poubojowego, oceny mięsa i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w trakcie uboju. Podkreślić należy, że wyznaczenie lekarza weterynarii P. S. do wykonywania ww. czynności odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając czynności, do których skarżący został wyznaczony oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu czynności wykonywanych przez osoby niebędące pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej oraz kwalifikacji tych osób (Dz. U. Nr 89, poz. 860, ze zm.) - Sąd stwierdza, że osoba wyznaczona do ww. czynności powinna mieć 3 miesięczną praktykę w zakładzie prowadzącym działalność w zakresie uboju zwierząt rzeźnych wyznaczonym przez wojewódzkiego lekarza weterynarii. Ponieważ skarżący uzyskał prawo wykonywania zawodu w dniu 15 grudnia 2011 r. to nie miał możliwości odbycia 3 miesięcznej praktyki przez dniem 9 stycznia 2012r. tj. przed początkową datą określoną w unieważnionej decyzji z dnia [...] grudnia 2011r. Z uwagi na powyższe, a także ze względu na fakt, że skarżący nie odbył 3 miesięcznej praktyki po uzyskaniem prawa wykonywania zawodu lekarza weterynarii, to, wyznaczenie skarżącego do wykonywania czynności weterynaryjnych przy uboju zwierząt nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skoro organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., którą wyznaczono P. S. do wykonywania określonych czynności weterynaryjnych, to zasadnie również uznał, że uchylenie ww. decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. dokonane zostało także z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że art. 155 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona czy też zmieniona przez właściwy organ który ją wydał, jeżeli tylko przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają, a przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to, że uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. następuje ze skutkiem prawnym ex nunc, a nie ex tunc, tak jak w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Skoro decyzja dotknięta jest wadą nieważności, tak jak w niniejszej sprawie decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., którą wyznaczono P. S. na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 lit. d, f, j, 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744, ze zm.) do wykonywania na terenie powiatu [...] określonych czynności weterynaryjnych - to trybem właściwym do weliminowania jej z obrotu prawnego jest tryb nieważnościowy wskazany w art. 156 k.p.a. nie zaś tryb uchylenie lub zmiany decyzji określony w art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o art. 155 k.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Nie mogą w tym trybie być uchylane bądź zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być weryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych (art. 145, 156 k.p.a.), gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności. Podkreślić należy, że odmienne są skutki uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. Zdaniem Sądu zarzuty podnoszone przez skarżącego już na etapie postępowania odwoławczego, a następnie skargowego i kwestionujące poprawność samego uznania, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., którą wyznaczono P. S. do wykonywania na terenie powiatu [...] od dnia 9 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. określonych czynności weterynaryjnych - wydana była w warunkach rażącego naruszenia prawa - nie znajdują uzasadnienia. W Polsce kwestia minimalnego wymaganego doświadczenia zawodowego lekarza weterynarii została uregulowana w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu czynności wykonywanych przez osoby niebędące pracownikami Inspekcji Weterynaryjnej oraz kwalifikacji tych osób. Przepisy te zostały rażąco naruszone w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Z tego powodu, za zasadne należało uznać stanowisko organu, że decyzji takiej nie można było uchylić w oparciu o art. 155 k.p.a. lecz należało usunąć ją z obrotu prawnego na podstawie art. 156 k.p.a. W tych okolicznościach uchylenie decyzji zawierającej wadę kwalifikowaną , a nie stwierdzenie jej nieważności, uznać należało za rażące naruszenie art. 155 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego Sąd stwierdza, iż materiał dowodowy, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., został zebrany i rozpatrzony wnikliwie, co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdza, iż organ dokonał dokładnego wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy i uzasadnił należycie swoje rozstrzygnięcie. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), należało oddalić skargę jako niezasadna.