II SA/Łd 457/14

Dnia 5 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2014 roku sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia okresu na jaki przyznano zasiłek stały 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie ograniczenia okresu na jaki przyznano R. W. zasiłek stały. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał R. W. zasiłek stały od 1 lutego 2009 r. w wysokości 444,00 miesięcznie, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja była zmieniana w zakresie wysokości zasiłku decyzjami Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], [...] (sprostowana postanowieniem z dnia [...]) i [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił decyzję z dnia [...] w ten sposób, że ograniczył do dnia 30 kwietnia 2013 r. okres, na jaki przyznano prawo do świadczenia w formie zasiłku stałego. Organ wyjaśnił, że zmianie uległa sytuacja finansowa strony, gdyż w dniu 28 lutego 2013 r. dokonano sprzedaży mieszkania, którego strona była współwłaścicielem i uzyskała z tego tytułu dochód w wysokości 53.000 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania R. W. decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zmieniona decyzja z dnia [...] stanowiła jedną z decyzji zmieniających ostateczną decyzję przyznającą stronie zasiłek stały i jako taka nie funkcjonuje w oderwaniu od decyzji zmienianej. Organ winien zatem prowadzić postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Dodał, że bezspornie zmiana sytuacji dochodowej strony może stanowić przesłankę zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104, 108 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5, art. 8 ust. 11 i ust. 3, art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), zmienił decyzję z dnia [...] w ten sposób, że ograniczył do dnia 28 lutego 2013 r. okres, na jaki przyznano zasiłek stały. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 16 kwietnia 2013 r. R. W. poinformował organ o zmianie swojej sytuacji majątkowej. W związku z tym został przeprowadzony wywiad środowiskowy, z którego wynika, że w lutym 2013 r. R. W. dokonał sprzedaży mieszkania, którego był współwłaścicielem i z tego tytułu otrzymał połowę jego wartości tj. 53.000 zł. Kwota ta stanowi dochód (art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej) i zgodnie z regułą wyrażoną w art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej jako jednorazowy dochód przekraczający pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (5 x 542 = 2.710 zł) podlega rozliczeniu w równych częściach na kolejne 12 miesięcy, poczynając od miesiąca w którym dochód został wypłacony. W tej sytuacji w okresie od marca 2013 r. do lutego 2014 r. miesięczny dochód strony to 4 416,66 zł (1/12 kwoty 53.000 zł). Dochód ten przekracza ustawowe kryterium osoby samotnie gospodarującej tj. kwotę 542 zł. W związku z tym strona nie posiada uprawnień do otrzymywania zasiłku stałego w okresie od marca 2013 r. do lutego 2014 r. W odwołaniu od powyższej decyzji R. W. podniósł, że kwota z uzyskanej sprzedaży została pomniejszona o kwotę spłaty zadłużenia mieszkania i o kwotę prowizji sprzedaży, ponadto za resztę pieniędzy był zmuszony nabyć nowy lokal mieszkalny przy ul. A i go wyremontować. Dodał, że nie posiada żadnych pieniędzy, z których może żyć i dokonywać opłat za mieszkanie. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ ustalił, że R. W. mieszka wraz z córką i jej mężem, prowadząc oddzielne gospodarstwo domowe. Nie pracuje ze względu na stan zdrowia, posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Organ wskazał, że z wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, iż R. W. w lutym 2013 r. dokonał sprzedaży mieszkania, którego był współwłaścicielem. Z aktu notarialnego, sporządzonego w dniu 28 lutego 2013 r., wynika, że w okresie od dnia 18 lutego 2013 r. do dnia 28 lutego 2013 r. strona otrzymała ze sprzedaży mieszkania połowę jego wartości tj. 53.000 zł. R. W. przebywa u córki, gdyż mieszkanie przy ul. A jest remontowane. Zdaniem organu dochód uzyskany przez stronę przekracza pięciokrotność kryterium dochodowego (5 * 542 = 2.710 zł), a zatem w tej sytuacji, zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, uzyskany dochód w kwocie 53.000 zł należało podzielić przez 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony, czyli po 4416,66 zł miesięcznie od marca 2013 r. do lutego 2014 r. włącznie, jak też uczynił organ pierwszej instancji. Sytuacja finansowa strony uległa zmianie z uwagi na uzyskanie ze sprzedaży kwoty 53.000 zł, w związku z tym, jeżeli dochód R. W. zmienił się w dniu 28 lutego 2013 r. tj. z dniem sporządzenia aktu notarialnego, to zmiana decyzji z dnia [...] z powołaniem na normę zawartą w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej może mieć miejsce z dniem zaistnienia zdarzenia z którym ustawodawca wiąże określone skutki prawne tj. z dniem 28 lutego 2013 r. Organ wyjaśnił, że w odwołaniu powołano okoliczności mające stanowić dowód tego, iż środki uzyskane ze sprzedaży nieruchomości zostały przeznaczone na spłatę zadłużenia, które powstało w mieszkaniu przy ul. B 5, prowizję ze sprzedaży lokalu jak i nabycia nowego mieszkania przy ul. A 19 m. 1a oraz jego remontu, jednakże nie mogą stanowić one podstawy do pomniejszania dochodu. Art. 8 ust 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Powołany przepis nie daje zatem organom administracji możliwości pomniejszenia dochodu uzyskanego przez stronę ze sprzedaży mieszkania, o jakiekolwiek kwoty, które nie zostały by ujęte w kategorii elementów pomniejszających dochód wyraźnie wskazanych w ustawie. Poza oceną pozostaje tym samym cel na jaki odwołujący poświęcił środki ze sprzedaży mieszkania. Kolegium podzieliło tym samym ustalenia organu I instancji, że wyliczony dochód strony w kwocie 4416,66 zł miesięcznie znacząco przewyższa kryterium dochodowe ustalone ustawą o pomocy społecznej. W odniesieniu do twierdzenia R. W., że ze sprzedaży nieruchomości uzyskał przychód, a nie dochód, Kolegium zwróciło uwagę, że w świetle regulacji przewidzianej w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej każdy, poza enumeratywnie wyliczonymi w art. 8 ust. 4, przychód, niezależnie od tytułu i źródła uzyskania, stanowi dochód, który należy brać pod uwagę przy ustalaniu spełnienia przez ubiegającego się o świadczenie przesłanki kryterium dochodowego. Kolegium dodało, że rozumie trudną sytuację życiową i materialną odwołującego, jednak w pełni podzieliło stanowisko zawarte w decyzji organu I instancji, który w sposób szczegółowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wydał decyzję prawidłową, stosowną do zgromadzonych dowodów i obowiązujących regulacji prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. W. podniósł, że nie zgadza się z zaliczeniem kwoty uzyskanej ze sprzedaży mieszkania za dochód mający wpływ na prawo do zasiłku stałego. Podkreślił, że sytuacja oraz warunki, w których się znalazł, zmusiły go do sprzedaży pierwszego lokalu i wynajęcia drugiego mieszkania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne za podstawę zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej uznały zmianę sytuacji dochodowej skarżącego z uwagi na pozyskanie dochodu w postaci części środków pieniężnych ze sprzedaży mieszkania, którego skarżący był współwłaścicielem. Decyzja z dnia [...], podlegająca zmianie, przyznawała skarżącemu zasiłek stały od 1 lutego 2009 r. bezterminowo. W dniu [...] organ I instancji orzekł zaś o zmianie wspomnianej decyzji poprzez ograniczenie okresu przyznania zasiłku do dnia 28 lutego 2013 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują oprócz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej również inne przepisy, w szczególności zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego takie jak: art. 155, art. 161 lub art. 163 k.p.a. Wskazane tryby zmiany lub uchylenia decyzji stanowią odstępstwo od fundamentalnej zasady ochrony praw nabytych oraz od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przepis art. 163 k.p.a. dopuszcza możliwość wzruszenia decyzji w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest on przepisem odsyłającym i jako taki sam nie może stanowić podstawy zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zatem lex specialis (przepisem specjalnym) w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dopuszczającym przełamanie zasady ochrony praw nabytych na zasadach innych niż ustanowione w przepisach postępowania administracyjnego. Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji (por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008). Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość (podobnie jak decyzje z artykułów 155 i 161 k.p.a.). Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2004 r. sygn. akt I SA 2337/03, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wydana przez organ I instancji decyzja na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, która następnie została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mogła jedynie, jako akt konstytutywny, swoim zakresem obejmować świadczenia z pomocy społecznej po jej wydaniu, a więc z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego przez doręczenie lub ogłoszenie jej stronie. Nie mogła natomiast, jak orzeczono, sięgnąć swoim zakresem do zasiłku stałego pobranego przez skarżącego przed datą wydania tej decyzji. Zatem zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyły, w ocenie Sądu, art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię. W konsekwencji dopuściły się naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobligowane będą zastosować przedstawioną wyżej wykładnię art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 163 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS