II OSK 3187/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 512/14 w sprawie ze skargi G.Z. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę G.Z. (dalej jako "skarżący") na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2009 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2009 r. o odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w obozie hitlerowskim w [...] przy ulicy [...]. Organ stwierdził, że w czasie pobytu zainteresowanego obóz nie spełniał przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm.). Wyrokiem z 15 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 212/10 oddalił skargę skarżącego na powyższą decyzję z [...] grudnia 2009 r. Następnie 22 stycznia 2014 r. skarżący złożył ponownie wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich, który następnie doprecyzował wskazując, że żąda wzruszenia wydanej w sprawie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Decyzją z [...] lutego 2014 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] grudnia 2009 r. oraz decyzji ją poprzedzającej. W ocenie organu, nie ma podstaw do podważenia ustalonego w poprzednim postępowaniu stanu faktycznego. Strona zmieniła swoje oświadczenia na temat czasu pobytu w obozie na ul. [...] w [...], jednak Kierownik Urzędu wydając ponownie decyzję w sprawie uprawnień kombatanckich bierze pod uwagę również poprzednio złożone dokumenty. Wynika z nich m.in., że strona sama oświadczyła, że obóz na ulicy [...] podlegał Arbeitsamtowi (okupacyjnemu Urzędowi Pracy). Zmieniając datę pobytu w obozie na marzec 1941 r. zainteresowany dostosowuje stan faktyczny do uzasadnienia decyzji z grudnia 2009 r., w której organ jasno stwierdził, że obóz na ul. Kopernika zmienił instytucję nadzorującą w kwietniu 1941 r. W ocenie organu, zmiana oświadczenia skarżącego nie jest oparta na żadnym dokumencie. Ponadto organ wskazał, że jest związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 lipca 2010 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] marca 2014 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że postępowanie sądowoadministracyjne obejmowało kontrolę decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] marca 2014 r., wydanej w następstwie rozpoznania wniosku skarżącego o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. W postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest natomiast dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W konsekwencji też nie jest również dopuszczalna sądowa kontrola rozstrzygnięcia objętego wnioskiem o zmianę lub uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, intencja skarżącego w zakresie charakteru wszczętego postępowania nadzwyczajnego została w sposób niebudzący wątpliwości wyrażona w piśmie z 21 stycznia 2014 r. Pierwotnie skarżący wskazywał tryb wznowienia postępowania z powołaniem się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 k.p.a., jednak w piśmie z 19 grudnia 2013 r. wyjaśnił, że "fałszywości" dowodów upatrywał w błędnej interpretacji pisma IPN przez organ, zaś brak udziału w postępowaniu odnosił do postępowania sądowoadministracyjnego na skutek działań "niesolidnego adwokata (przyznanego przez sąd)". Ostatecznie też sprecyzował złożony wniosek jako żądanie zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. W piśmie z 25 listopada 2013 r. skarżący został szczegółowo pouczony o przewidzianych prawem nadzwyczajnych trybach postępowania oraz o przesłankach uzasadniających ich wszczęcie. Dotyczyło to także stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Wybór dokonany przez skarżącego determinował natomiast tryb procedowania przez organ. Tryb ten pozwala zaś na weryfikację wydanej już decyzji ostatecznej tylko pod kątem, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, jako przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, nie może tym samym polegać na badaniu prawidłowości decyzji ostatecznej. Sąd I instancji podkreślił, że nie można uzasadniać zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. interesem społecznym lub słusznym interesem strony, jeżeli taka zmiana byłaby sprzeczna z prawem. Sąd I instancji podkreślił, że organ był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 212/10, a zatem zmiana bądź uchylenie decyzji uznanej przez sąd za zgodną z prawem, z odwołaniem do odmiennej oceny tożsamego stanu faktycznego, byłoby naruszeniem obowiązującego prawa. W ocenie Sądu I instancji, polemika z ustaleniami organu wynikającymi z decyzji z [...] grudnia 2009 r., nie może uzasadniać wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie przepisu art. 154 k.p.a., bowiem takie działanie zmierza do obejścia prawa przez próbę uzyskania rozstrzygnięcia odmiennego od wynikającego z wcześniejszej ostatecznej decyzji administracyjnej, odmawiającej nadania żądanych uprawnień. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Po drugie, art. 153 i 170 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu prowadzącym do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w rozpoznawanej sprawie był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 lipca 2010 r. sygn. akt: II SA/Łd 212/10 w pełnym zakresie, chociaż wyrok ten nie zawierał uzasadnienia i nie sposób stwierdzić, czy Sąd I instancji rozpoznał wszystkie zarzuty zgłoszone przez skarżącego i jakiej dokonał ich oceny. Po trzecie, art. 9 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sprawa nie mogła być rozpatrywana przy zastosowaniu tego trybu, ponieważ tryb nie został wskazany przez skarżącego. W ocenie skarżącego, organ powinien z urzędu zastosować tryb nieważności po otrzymaniu od skarżącego fragmentów wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi w sprawie II SA/Łd 626/10, z których wynikało w jaki sposób należy interpretować art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy kombatantach oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 września 2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który zdaniem skarżącego polegał na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Cytowany przepis stanowi więc podstawę uchylenia zaskarżonego aktu z powodu trzech, różnych form naruszenia przepisów przez organ administracyjny rozstrzygający daną sprawę, przy czym do uchylenia decyzji lub postanowienia wystarczy spełnienie co najmniej jednej z wymienionych przesłanek. W skardze kasacyjnej nie wskazano, której z przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok oddalający skargę, a więc nie wskazano prawidłowej jednostki lub jednostek redakcyjnych cytowanego przepisu. Ponadto zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a. musi być w każdym wypadku powiązany z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały błędnie zastosowane lub niewłaściwie zinterpretowane przez Sąd I instancji. W niniejszej sprawie brak jest tego rodzaju, bezpośredniego powiązania. Ponadto skarżący wskazuje na naruszenie innych jeszcze przepisów w następnych zarzutach kasacyjnych, natomiast bez żadnego odniesienia do konkretnej jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ani też nawet bez wskazania, czy podnoszone zarzuty są zarzutami naruszenia prawa materialnego czy prawa procesowego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się jedynie do pozostałych, dalej omówionych zarzutów kasacyjnych, natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sprowadza się do stwierdzenia, że naruszenie tego przepisu polegało na "oddaleniu skargi w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji". Z tych przyczyn zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a., który w ocenie skarżącego polega na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i uznaniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w rozpoznawanej sprawie był związany w pełnym zakresie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 lipca 2010 r. sygn. akt: II SA/Łd 212/10. Zasadą jest, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się na wniosek. W sprawie II SA/Łd 212/10 skarżący takiego wniosku nie złożył, a wyrok stał się prawomocny. Pozostaje to jednak bez wpływu na zakres stosowania art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oczywiście w tym przypadku chodzi jedynie o związanie oceną prawną, ponieważ wskazania co do dalszego postępowania wojewódzki sąd administracyjny formułuje, jeżeli uwzględnia skargę. W tej sprawie ocena prawna została wyrażona na rozprawie w ustnych motywach wyroku. Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że prawomocny wyrok oddalający skargę stwarza prawnie wiążące domniemanie zgodności z prawem kontrolowanego przez wojewódzki sąd administracyjny aktu administracyjnego, ponieważ Sąd I instancji kontrolę tę sprawuje niezależnie od zarzutów skargi, a więc w pełnym zakresie. Należy zatem przyjąć, że Sąd I instancji w wyroku w sprawie II SA/Łd 212/10 dokonał również kontroli zgodności z prawem sposobu ustalenia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, uznając, że ustalenia te były prawidłowe i dawały podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oznacza to, że w tym zakresie wyrok był wiążący, co wynika z art. 170 p.p.s.a. Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że zmiana bądź uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., z odwołaniem się do odmiennej oceny wcześniej już kontrolowanych przez wojewódzki sąd administracyjny ustaleń stanu faktycznego, byłoby naruszeniem obowiązującego prawa, a w szczególności wskazanych wyżej art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, sprawa nie mogła być rozpatrywana przy zastosowaniu trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Z kodeksu postępowania administracyjnego wynika zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Nadzwyczajne tryby wzruszenia tego rodzaju decyzji ostatecznej są wyjątkami od tej zasady i opierają się na różnych, konkretnie wskazanych przesłankach. Organ prowadząc postępowanie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. (zmiana bądź uchylenie decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nie nabyła prawa), nie mógł jednocześnie prowadzić postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie jednej z przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. Wymagałoby to wszczęcia odrębnego postępowania na wniosek strony (który nie został złożony) lub z urzędu. Natomiast organ nie mógł stosować obu tych trybów w jednym postępowaniu nadzwyczajnym, ponieważ zastosowania tych trybów opiera się na różnych przesłankach. Stąd też zarzuty kasacyjne w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.