II SA/Łd 518/14

Dnia 8 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. znak: [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu zażalenia A, S., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, wnioskiem z dnia [...] współużytkownicy wieczyści spełniający wymóg większości udziałowej wystąpili z wnioskiem o przekształcenie udziałów w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 104C, oznaczonej jako działka nr 476, obręb [...], o powierzchni 403 m2. Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012r. poz. 83, dalej jako: "ustawa") oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do czasu wyrażenia zgody na przekształcenie przez K. M. – współwłaściciela lokalu nr 4 lub przedłożenia stosownego postanowienia sądu w związku z zastosowaniem art. 199 Kodeksu cywilnego. Podstawę zawieszenia postępowania – jak wskazał Prezydent Miasta Ł. – stanowi okoliczność, iż K. M. będący wraz z B. M. współwłaścicielem lokalu nr 4 nie przyłączył się do wniosku, w zakreślonym terminie nie złożył oświadczenia o zgodzie na przekształcenie ani nie wniósł sprzeciwu. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. S. wskazał na naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, poz. 1110) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez przeprowadzenia postępowania sądowego w trybie art. 199 K.c. jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy współużytkownik wieczysty wyrazi zgodę na przekształcenie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu dotyczy jedynie wyrażenia przez współużytkownika wieczystego sprzeciwu wobec żądania przekształcenia, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie postępowania pomimo braku sprzeciwu przeciwko przekształceniu ze strony któregokolwiek z współwłaścicieli. W ocenie autora zażalenia w sprawie organ naruszył także przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy wynik zawieszonego postępowania nie jest w żaden sposób uzależniony od uprzedniego wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 199 K.c. przez sąd powszechny. Na tej podstawie autor zażalenia wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołanym na wstępie postanowieniem, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż pismem z dnia 8 stycznia i 5 lutego 2014r. wezwał K. M. do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności albo złożenia oświadczenia, że wnosi sprzeciw wobec wniosku o przekształcenie. Wezwania zostały doręczone w trybie art. 44 K.p.a., a w zakreślonym terminie K. M. nie zapoznał się z aktami sprawy, nie złożył żadnego oświadczenia co do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznając sprawę uznało, że w sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania. Zasady oraz zakres podmiotowy i przedmiotowy przekształceń prawa użytkowania wieczystego w prawo własności regulują przepisy ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 października 2011r., a więc po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011r.. organ wskazał, iż wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczy nieruchomości objętej współużytkowaniem wieczystym. Cytując treść art. 199 K.c. organ wskazał, iż do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli; w przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzekanie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Z przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika, że w przypadku współużytkowania wieczystego nieruchomości z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić dwie grupy podmiotów: albo wszyscy współużytkownicy wieczyści albo współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. W tej drugiej sytuacji organ ma obowiązek zawiadomienia pozostałych współużytkowników wieczystych o złożonym wniosku o przekształcenie i o możliwości zgłoszenia sprzeciwu. Na podstawie załączonej do akt sprawy dokumentacji ustalono, że prawo użytkowania wieczystego działki gruntu przysługuje wielu współużytkownikom, będącym właścicielami odrębnych lokali znajdujących się w budynku położonym na tej działce. W dniu [...] część współużytkowników wieczystych wystąpiła z wnioskiem o przekształcenie udziałów w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ pierwszej instancji zawiadomił pozostałych współużytkowników wieczystych o złożonym wniosku o przekształcenie i o możliwości zgłoszenia sprzeciwu. Z akt sprawy wynika, że pisma o zawiadomieniu były wysłane także do K. M., ale mimo to nie złożył on żadnego oświadczenia woli w tym przedmiocie. Jak podkreślił organ – lokal nr 4 stanowi wspólność ustawową majątkową małżeńską B. M. i K. M. W tej sytuacji Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wyrażenia zgody na przekształcenie przez K. M. lub przedłożenia stosownego postanowienia sądu w trybie art. 199 K.c.. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie czterech przesłanek, a mianowicie – postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zdaniem Kolegium w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania przekształceniowego. Z brzmienia art. 199 K.c. wynika, iż do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Przy czym przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a na obecnym etapie postępowania brak jest zgody na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego współwłaściciela jednego z lokali. Korespondencja kierowana na adres jego zamieszkania była doręczona w trybie art. 44 K.p.a., jedyna przesyłka, która była przez niego odebrana zawierała postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie ma podstaw do przyjęcia zgody K. M. w sposób dorozumiany. Wymóg zgody wszystkich oznacza, że czynność taka musi być dokonana przez wszystkich współwłaścicieli, bowiem oświadczenie ich wszystkich wchodzi w skład oświadczenia woli strony, którą reprezentują współużytkownicy. W przypadku, gdy brak jest zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, współużytkownikom, których udziały wynoszą co najmniej połowę, przysługuje prawo wystąpienia do sądu powszechnego i żądanie rozstrzygnięcia zagadnienia przez sąd. Wówczas rozstrzygnięcie sądu powszechnego wydane w oparciu o art. 199 K.c. zastępuje zgodę. W takiej sytuacji, do czasu podjęcia rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nie jest możliwe kontynuowanie postępowania administracyjnego co do istoty sprawy dotyczącej przekształcenia. W skardze do sądu administracyjnego A. S. wnosząc o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Ł. ponownie wskazał na naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, poz. 1110), poprzez błędną wykładnię oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi jej autor przytoczył argumentację zaprezentowaną w zażaleniu uzupełniając ją jedynie stwierdzeniem, iż przepis art. 2 ust. 2 ustawy wskazuje, że przepis art. 199 K.c. znajdzie zastosowanie tylko gdy którykolwiek ze współużytkowników wieczystych wniesienie sprzeciw, czyli złoży wyraźne oświadczenie woli, a nie milczenie, jak w sprawie niniejszej. W sprawie – wbrew twierdzeniom organu – nie zgłoszono sprzeciwu wobec przekształcenia, zatem w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 199 K.c., gdyż wystarczającą regulację w tym przedmiocie zawiera ustawa. Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności jest specyficznym rozporządzeniem, bowiem na jego skutek dochodzi do uzyskania prawa silniejszego i tańszego w wykonaniu. Z tego powodu ustawodawca nowelizując art. 2 ustawy złagodził w stosunku do ogólnych zasad przesłanki rozporządzenia przedmiotem współużytkowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na postanowienie o zawieszeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, na podstawie przepisu art. 97 § 1 K.p.a., stanowiącego podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organów obu instancji – w okolicznościach niniejszej sprawy – podstawę do zawieszenia postępowania stanowił wprost przepis art. 2 ust. 2 ustawy, mówiący o zawieszeniu postępowania w sytuacji gdy z żądaniem przekształcenia użytkowania wieczystego we własność wystąpili nie wszyscy współużytkownicy wieczyści, a wnioskodawcy nie legitymują się orzeczeniem sadu powszechnego wydanym w trybie przepisu art. 199 Kodeksu cywilnego. Z powyższym zapatrywaniem organów nie można się zgodzić. Nie ulega wątpliwości, iż pierwotnie ustawa w art. 2 stanowiła, iż z żądaniem przekształcenia użytkowania wieczystego we własność występują wszyscy użytkownicy wieczyści, a w razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego. Nowela do ustawy, która weszła w życie z dniem 9 października 2011r. znacząco zmieniła krąg osób uprawnionych do domagania się przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Zasadą jest nadal, że w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści (art. 2 ust. 1 ustawy). Przepis ten stanowi jednak, iż powyższa zasada znajduje zastosowanie, z zastrzeżeniem ust. 2, który z kolei przewiduje, że z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Dalej przepis ten stanowi, że jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio (art. 2 ust. 2 ustawy). Analiza powyższych uregulowań prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż począwszy od noweli ustawy, która weszła w życie z dniem 9 października 2011r. uprawnionymi do domagania się przekształcenia współużytkowania wieczystego w prawo własności są nie tylko wszyscy współużytkownicy wieczyści ale także współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Powyższy wniosek wypływa nie tylko z wykładni językowej powyższego przepisu ale także z wykładni celowościowej. Skoro bowiem celem omawianej ustawy jest jak najszersze i najszybsze zarwanie z użytkowaniem wieczystym jako ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości i wprowadzenie (przywrócenie) w to miejsce prawa własności, jako najszerszego prawa do rzeczy, to przepis art. 2 ust. 2 ustawy należy odczytywać w sposób umożliwiający jak najpełniejszą realizację idei przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Powyższy sposób rozumienia omawianego przepisu zawiera uzasadnienie Poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z dnia 7 czerwca 2011r. (druk sejmowy nr 4352), w którym między innymi wskazano, iż głównym celem projektu ustawy nowelizującej jest "przyśpieszenie i udrożnienie procesów przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poszerzenie podmiotowe i przedmiotowe uprawnionych do przekształceń, a także złagodzenie wzrostu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w przypadkach drastycznych zwyżek oraz dostosowanie przepisów do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego". Dalej w uzasadnieniu projektu wskazano, iż "kolejną propozycją likwidującą pojawiające się w praktyce bariery przy nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości na podstawie ustawy z 29 lipca 2005 r. jest rezygnacja z obowiązującego wymogu złożenia wniosku o przekształcenie przez wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej. Problem w uzyskaniu zgody wszystkich współuprawnionych na przekształcenie dotyczy głównie nieruchomości gruntowych zabudowanych wielolokalowymi budynkami mieszkalnymi. W przypadku, gdy choćby jeden spośród wszystkich właścicieli lokali nie wystąpił z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność, nie istnieje możliwość dokonania przekształcenia. W większości przypadków brak wspólnego wystąpienia wszystkich współużytkowników wieczystych nie jest spowodowany odmową któregoś ze współużytkowników, ale problemami z dotarciem do wszystkich, lub z toczącym się postępowaniem spadkowym i niemożnością ustalenia osoby uprawnionej. W takim przypadku, w obecnym stanie prawnym istnieje jedynie możliwość skorzystania z przepisu art. 199 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że wobec braku zgody wszystkich współuprawnionych, współużytkownicy wieczyści, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości. Jednak osoby zainteresowane niechętnie korzystają z możliwości wystąpienia do sądu, ze względu na przewlekłość takich postępowań. W celu wyeliminowania problemów z dokonywaniem przekształcenia wobec braku indywidualnej zgody wszystkich współuprawnionych do nieruchomości proponuje się wprowadzenie rozwiązań opierających się na zgodzie większości współużytkowników wieczystych. (...) Jeżeli jednak przynajmniej jeden ze współużytkowników wieczystych zgłosiłby sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie przez współużytkowników wieczystych, których suma udziałów w użytkowaniu wieczystym wynosiłaby co najmniej połowę, właściwy organ będzie zawieszał postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd na podstawie art. 199 Kodeksu cywilnego" Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż wolą ustawodawcy było wprowadzenie, na potrzeby przekształceń użytkowania wieczystego we własność, takich regulacji, które stanowią wyjątek od reguł zarządu rzeczą wspólną w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd (art. 199 Kodeksu cywilnego). W takiej sytuacji skutecznego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność mogą domagać się nie tylko wszyscy współużytkownicy, ale także współużytkownicy, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę – co ma miejsce w realiach niniejszej sprawie. W oparciu o to co zostało powyżej przytoczone zasadnie strona skarżąca wskazywała na różnicę pomiędzy sytuacją braku wniosku współużytkownika wieczystego o przekształcenie dotychczasowego prawa we własność, a sprzeciwem tegoż współużytkownika wobec zamierzonego przez innych współużytkowników przekształcenia. To dopiero zgłoszony sprzeciw, o którym mowa w zdaniu drugim art. 2 ust. 2 ustawy stanowi dostateczny ale i wystarczający powód do zawieszenia postępowania przekształceniowego. Powodem takim nie jest natomiast brak wniosku pochodzącego od wszystkich współużytkowników, w sytuacji gdy wniosek ten złożyli współużytkownicy, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Tym samym należy skonstatować, iż w realiach niniejszej sprawy – nie dysponując sprzeciwem któregokolwiek ze współużytkowników wieczystych – organy obu instancji w sposób nieuprawniony zastosowały przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawieszając postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.. LP