III SA/Lu 358/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w części dotyczącej punktu gier postanawia: zawiesić postępowanie. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej , po rozpatrzeniu odwołania T. T. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. o cofnięciu zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2008 r., [...] w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr 125 załącznika nr 1. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Celnej ustalił, że w punkcie gier na automatach o niskich wygranych "Bar I., K. K., ul. K. [...], [...] S." zaprzestano wykonywania działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Spółka wyjaśniła, że w roku 2010 przedmiotowy punkt gry, po jego uruchomieniu okazał się deficytowy, a związku z tym powstała konieczność wstrzymania w tym zakresie działalności, która generowała jedynie koszty. Okres pół roku na decyzje związane bądź to ze zmianą lokalizacji punktu gry bądź też z zaprzestaniem tam działalności upływał w wrześniu 2010 roku, w którym to okresie obowiązywały już, wprowadzone w życie od 1 stycznia 2010 roku, przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm., dalej powoływanej także jako "u.g.h."). Ustawa ta zaś w części, w której zawierała zakaz dokonywania zmian zezwoleń prowadzących do zmiany miejsc urządzania gry (art. 135 ust. 2 u.g.h.) uniemożliwiała zmianę decyzji. W ocenie spółki drastyczna i wadliwa zmiana ustawodawstwa, w tym również zwiększenie o ponad 250% stawki podatku od gier, stanowi siłę wyższą wyłączającą negatywne skutki dla spółki - zgodnie z art. 59 pkt 4 u.g.h. Ponadto według spółki powołującej się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C 213/11, C 214/11, C 217/11 F. i inni, przepisy ustawy o grach hazardowych, w tym jej art. 135 ust. 2 są wadliwe i bezskuteczne ze względu na brak notyfikacji ustawy Komisji Europejskiej, zgodnie z przepisami dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE z 1998 r. Nr L 204, s. 37, powoływanej dalej jako "dyrektywa 98/34/WE"). Dyrektor Izby Celnej uzasadniając decyzję wskazał, że materialnoprawną podstawę do cofnięcia zezwolenia w części stanowią przepisy art. 59 pkt 4 w związku z art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 2 u.g.h. Przepis art. 129 ust. 1 ustawy przewiduje, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 138 ust 2 u.g.h. do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym że organem właściwym jest organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy. Przepis art. 59 pkt 4 ustawy stanowi zaś, że organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Organ stwierdził, że skoro okres niewykonywania działalności w punkcie gier w pozycji nr 125 załącznika nr 1 do zezwolenia wynosił ponad 6 miesięcy, to uzasadnione jest cofnięcie zezwolenia. Organ nie stwierdził, aby zaprzestanie wykonywania działalności w wyżej wymienionym punkcie było następstwem siły wyższej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie spółka T. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzuciła naruszenie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie może być stosowany, bowiem nie został notyfikowany zgodnie z przepisami dyrektywy 98/34/WE, mimo że jest przepisem o charakterze technicznym. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE w związku z art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez niezastosowanie wiążącej wykładni przepisów dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C 213/11, C 214/11, C 217/11 F. i inni odnoszącej się do przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h., a tym samym również do art. 59 pkt 4 ustawy. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie przez organ, że ma on w sprawie zastosowanie, mimo że występuje siła wyższa wynikająca z okoliczności niezależnych od skarżącej, które uniemożliwiły organizowanie działalności na automatach do gry o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego. Siła wyższa wyrażała się w nagłej i niespodziewanej zmianie przepisów dotyczących organizacji gier na automatach, obejmującej między innymi wyłączenie możliwości zmiany miejsca urządzania gier, a także na drastycznym wzroście wysokości podatku od gier. Organ nie uwzględnił także faktu utraty prawa do dysponowania lokalem, w którym umiejscowiony był punkt gier przez wynajmującą, a co za tym idzie również skarżącą spółkę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Z przepisu tego wynika, że przesłanką fakultatywnego zawieszenia postępowania jest wystąpienie zagadnienia prejudycjalnego, które ma być rozstrzygnięte w innym toczącym się postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym, sądowym lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ponadto, skoro zawieszenie postępowania jest fakultatywne, jako przesłankę zawieszenia należy rozważyć również jego celowość. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi mieć wpływ na wynik danego postępowania, w ten sposób, że - jak stanowi przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania". W przypadku przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu przez jakikolwiek sąd pytania prawnego lub przedstawienia przez uprawnione podmioty wniosku o orzeczenie w sprawie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą (art. 193 i art. 191 ust. 1 Konstytucji) o prejudycjalności rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego dla każdej sprawy, w której zastosowanie ma norma badana przez Trybunał Konstytucyjny, przesądza norma wynikająca z art. 190 ust. 1 Konstytucji, według którego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. W takim przypadku o zaniechaniu fakultatywnego zawieszenia postępowania przez sąd administracyjny może zdecydować jedynie ocena, że zawieszenie postępowania nie jest celowe, mimo że zachodzi przesłanka prejudycjalności rozstrzygnięcia. Przy tym na ogół względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (patrz: postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II GSK 1033/13). Przechodząc do uzasadnienia zależności rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od wyniku innego toczącego się postępowania, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W ocenie Sądu wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższej wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy u.g.h. wymienione w pytaniu prawnym. O znaczeniu dla badanej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14 i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla niniejszej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne. Z treści uzasadnienia pytania prawnego wynika, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Jednak w opinii NSA, stwierdzenie przez sąd, że przepis ustawy nie został - wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów dyrektywy 98/34/WE – notyfikowany Komisji Europejskiej, nie upoważnia automatycznie do odmowy zastosowania takiego przepisu na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji. Wniosek taki został uzasadniony wykładnią literalną przepisu art. 91 ust. 3 Konstytucji, jako dotyczącego "treściowej" niezgodności prawa polskiego z unijnym, a nie naruszenia "formalno-proceduralnego", jakim jest zaniechanie notyfikacji, a także argumentami aksjologicznymi i systemowymi. Zaniechanie notyfikacji przepisów technicznych jest natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszeniem istotnego elementu procedury ustawodawczej, podlegającym ocenie na podstawie przepisów Konstytucji, do czego uprawniony jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwym wzorcem kontroli zgodności z Konstytucją przepisów wymienionych w pytaniu prawnym powinien być art. 2 Konstytucji w zakresie wywodzonej z tego przepisu zasady rzetelnego procesu ustawodawczego lub art. 7 Konstytucji (określający zasadę legalizmu działania władz publicznych). Etap postępowania ustawodawczego, jakim jest notyfikacja, znajduje swoje źródło w aktach ponadustawowych, do przestrzegania których Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w trybie określonym w art. 90 Konstytucji. Przemawia to za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasad rzetelnej procedury ustawodawczej i legalizmu działania władz publicznych. Jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd dochodzi do wniosku, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane, i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przedstawiony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane, omówione wyżej, wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nie notyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do problemu zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W rzeczywistości bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Ponadto oceniana przez Trybunał Konstytucyjny co do zgodności z Konstytucją RP regulacja art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, według którego urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry, stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi, a także z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie art. 59 pkt 4 ustawy. Konsekwencją powyższego jest to, że udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Wobec tego, uzasadnione jest zawieszenie postępowania przez sąd administracyjny do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Skoro przepis ten został poddany kontroli Trybunału, to od rozstrzygnięcia o jego zgodności z Konstytucją uzależnione jest prawidłowe jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a to z tego powodu, że kwestia jego konstytucyjności wobec jego zasadniczego znaczenia dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 28 maja 2014 r. w sprawach sygn. akt II GSK 515/13 oraz II GSK 545/13). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione i celowe zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14.