II OSK 1035/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 523/14 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.N. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] marca 2014 r. w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący oraz I.W. zwrócili się do Wójta Gminy Turośń Kościelna o wszczęcie postępowania w sprawie zalewania ich posesji przez sąsiadów, posiadających w pobliżu ich nieruchomości ziemne stawy wodne. Zdaniem skarżących, G. i M.K., współwłaściciele stawu na działce nr [...]/6, systematycznie podwyższają poziom wody w tym zbiorniku, co skutkuje zalewaniem piwnicy należącego do nich budynku mieszkalnego. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Wójt Gminy Turośń Kościelna odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz opinii biegłego Z.S. z 16 listopada 2012 r., Wójt Gminy Turośń Kościelna stwierdził, że zahamowanie odpływu wody i wynikające z tego okresowe podtapianie posesji zlokalizowanej na nieruchomości skarżących, związane jest bezpośrednio ze strukturą gruntu i naturalnym ukształtowaniem terenu w tym miejscu. Grunt na wskazanym obszarze posiada bowiem wysoką nasiąkliwość i jednocześnie trudno oddaje wchłoniętą wodę. Woda ze wskazanego terenu ma możliwość odpłynięcia i brak podstawy do utrzymywania się nadmiernego uwilgotnienia wierzchniej warstwy ziemi. Powołując się na wnioski zawarte w opinii organ I instancji stwierdził, że zmiana stanu wody na gruncie działki skarżących nie jest spowodowana piętrzeniem wody w stawie na działce sąsiedniej, ponieważ nie występują na nim urządzenia służące do piętrzenia wody. Poziom wody w stawie jest zależny wyłącznie od poziomu wody w naturalnym cieku wodnym. Właściciele stawu nie mają wpływu na sterowanie stanami wody w zbiorniku. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne"), wyjaśniając, że do jego zastosowania konieczne jest ustalenie, czy zgodnie z twierdzeniami skarżących, w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany stanu wód na gruntach sąsiednich ze szkodą dla należącej do nich nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie przeprowadzone przed organem I instancji nie potwierdziło tych twierdzeń i wobec tego nie było podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Organ odwoławczy powołał się na ustalenia wizji lokalnej z 23 lipca 2012 r. Ponadto powołał się na sporządzoną w sprawie opinię biegłego z 16 listopada 2012 r. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do przesłanek zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Stwierdził, że nie ma znaczenia, wbrew temu co podnosi skarżący, czy roboty powodujące zmianę stosunków wodnych na gruncie zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę lub skutecznym zgłoszeniem. Zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego ma bowiem na celu doraźną ochronę stanu wód na gruncie, nie zaś ustalanie, czy prace zostały wykonane zgodnie z uzyskanym zezwoleniem. Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji dokonał dwukrotnych oględzin nieruchomości o nr [...]/6 oraz [...]/1 z udziałem zainteresowanych właścicieli oraz biegłego i dopuścił dowód w postaci opinii sporządzonej przez tego biegłego. Zdaniem Sądu I instancji, opinia ta jest jednoznaczna, a zawarte w niej stwierdzenia wskazują, że przyczyną zmiany stanu wody na gruncie skarżącego jest to, że cała dolina cieku jest bardzo nasiąknięta wodą z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że dowód w postaci opinii biegłego nie został przez skarżącego zakwestionowany, bowiem skarżący nie przedstawił kontrdowodu, który skutecznie podważyłby ustalenia i wnioski biegłego. Zdaniem Sądu I instancji, całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dawał organom podstawy do uznania, że właściciele nieruchomości nr [...]/6 nie zmienili stosunków wodnych ze szkodą dla gruntu sąsiedniego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 156 k.p.a. przez niezapewnienie udziału w charakterze strony zarządcy drogi, Sąd Instancji podkreślił, że brak odniesienia się przez organ I instancji do powyższej kwestii nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawę taką stanowi jedynie skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Ponadto, biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, Sąd I instancji uznał, że udział zarządcy drogi w postępowaniu nie był wymagany. Na drodze nie doszło bowiem do zmiany stanu wód ani też kierunku odpływu znajdujących się na niej wód opadowych, jak również kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie lub niewłaściwą wykładnię tj. art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z powodu uznania, że właściciele nieruchomości nr [...]/6 nie zmienili stosunków wodnych ze szkodą dla gruntu sąsiedniego, tj. działki skarżącego, co oznacza, że nie zaistniały podstawy do nałożenia na właścicieli tej działki obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu wody bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodzie. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w sprawie doszło do kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącego, nie wszystkim stronom został zapewniony czynny udział w postępowaniu, w efekcie braku udziału w postępowaniu Zarządcy Drogi - ulicy [...]. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo braku udziału wszystkich stron w przedmiotowym postępowaniu, co daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym brakiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Po czwarte, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4, art. 10 § 1, art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd Instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice. W tej sprawie pojawiło się bowiem zagadnienie wstępne, które wiązało się z koniecznością ustalenia kręgu stron postępowania po zmarłym A.S., zważywszy, że K.S. nie jest jedynym spadkobiercą po zmarłym ojcu. Skutkowało to niezapewnieniem czynnego udziału wszystkich stron w postępowaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G.K. i M.K. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, ponieważ skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie lub niewłaściwą wykładnię art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, organ I instancji dokonał dwukrotnych oględzin nieruchomości z udziałem zainteresowanych właścicieli oraz biegłego i dopuścił dowód w postaci opinii sporządzonej przez tego biegłego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy prawidłowo oceniły materiał dowodowy zgromadzony w sprawie trafnie dając prymat opinii sporządzonej przez specjalistę. Ocena wyrażona w tym zakresie przez Sąd I instancji jest zatem prawidłowa. Warto przy tym zauważyć, że skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego żadnego kontrdowodu, który podważałby ustalenia z opinii biegłego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie jest przepisem mającym zapobiegać szkodom hipotetycznym, mogącym powstać w przyszłości. Z treści tego przepisu w sposób jednoznaczny wynika kompetencja organu do nałożenia na właściciela gruntu obowiązków o charakterze "naprawczym", a więc przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom. Chodzi w tym przypadku o szkody już powstałe, a nie szkody, jakie mogą powstać w przyszłości. Wynika to z tego, że art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, może zostać zastosowany jedynie, jeżeli spowodowane już przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Bez znaczenia jest również przyczyna szkody, a w szczególności wykonanie urządzenia wodnego w ramach samowoli budowlanej. Kwestia legalności wykonania urządzenia wodnego może stanowić podstawę do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie i ewentualnego nałożenia stosownych obowiązków przez właściwy organ administracji publicznej. Dla zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego ta kwestia jest jednak bez znaczenia, ponieważ przesłanką zastosowania tego przepisu jest szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie spowodowany zmianą stanu wody na gruncie. W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego, a przede wszystkim opinii biegłego, że brak było podstaw do nałożenia obowiązków, o których stanowi art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, nie mógł wywołać zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w sprawie doszło do kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącego, nie wszystkim stronom został zapewniony czynny udział w postępowaniu. Przede wszystkim zarzut ten został błędnie sformułowany. Skarżący kasacyjnie powołał się na art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stanowiący podstawę uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi na decyzję lub postanowienie, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W takiej sytuacji Sąd twierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Jednocześnie jednak skarżący kasacyjnie rażącego naruszenia prawa upatruje w niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a więc wskazuje na przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., który nie został jednak powołany w ramach tego zarzutu kasacyjnego. Nadzwyczajne tryby postępowania – tryb wznowienia postępowania i tryb stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej – są trybami konkurencyjnymi opartymi na ściśle określonych przesłankach. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i nie może być podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie może więc również stanowić podstawy do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Na konkurencyjność tych dwóch nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego zwrócił już uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo braku udziału wszystkich stron w przedmiotowym postępowaniu, co daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w tym zakresie przez Sąd I instancji, który stwierdził, że udział zarządcy drogi w postępowaniu nie był wymagany. Na drodze nie doszło bowiem do zmiany stanu wód ani też kierunku odpływu znajdujących się na niej wód opadowych, jak również kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wynika to z materiału dowodowego sprawy. Stanowisko skarżącego wyrażone w tym zakresie wiążę się z odmienną oceną stanu faktycznego sprawy, która jednak, jak już wskazano przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd I instancji oparł swoją ocenę na stanowisku biegłego i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta była prawidłowa. Skarżący nie podważył skutecznie ustaleń biegłego, w tym również w zakresie przebiegu rurociągu pod ul. [...]. Ponadto, stroną uprawnioną do wystąpienia z ewentualnym wnioskiem o wznowienie postępowania z powodu niezapewnienia udziału w postępowaniu jest w tym przypadku zarządca drogi, a nie skarżący kasacyjnie, który nie działa w imieniu i na rzecz tego podmiotu. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4, art. 10 § 1, art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w tej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, które wiązało się z koniecznością ustalenia kręgu stron postępowania po zmarłym A.S., zważywszy, że K.S. nie jest jedynym spadkobiercą po zmarłym ojcu. Jak wynika z akt sprawy, w toku całego postępowania administracyjnego udział brał jedynie K.S., co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru. K.S. nie składał żadnych pism ani wniosków, jego udział polegał jedynie na odbiorze korespondencji. Organ nie mógł więc zawiesić postępowania do czasu ustalenia następców A.S., ponieważ osoba ta nie była stroną postępowania, a ponadto organ nie miał wiedzy, że osoba ta zmarła. Ponadto należy ponownie podkreślić, że uprawnienie do wystąpienia z ewentualnym wnioskiem o wznowienie postępowania mają podmioty, którym nie zapewniono udziału w postępowaniu (w tym wypadku następcy prawni A.S.), a nie skarżący w tej sprawie. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym brakiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Skarżący upatruje rażącego naruszenia powyższych przepisów w pominięciu ustalenia następców prawnych A.S., co jak już wyżej wskazano nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.