II OSK 444/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 869/14 w sprawie ze skargi J. S., J. S.-K. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz J. S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 869/14, oddalił skargę J. S., J. S.-K. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., ustalając, że H. S. w latach 2007 – 2008 bez wymaganego pozwolenia na budowę przebudował budynek gospodarczy, znajdujący się w K. przy ul. [...] na działce nr [...], w ten sposób, że powstał budynek mieszkalny, postanowieniem z [...] stycznia 2009 r., powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów koniecznych do zalegalizowania samowolnych robót budowlanych, następnie postanowieniem z [...] maja 2009 r. nałożył na niego obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej i w końcu decyzją z [...] października 2009 r. zatwierdził projekt budowlany przebudowy budynku gospodarczego, a decyzją z [...] grudnia 2009 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie przebudowanego budynku. H. S. zmarł [...] kwietnia 2011 r. pozostawiając jako spadkobierców skarżących. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] listopada 2011 r. zobowiązał skarżących do przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2012 r. dokumentów koniecznych do zalegalizowania samowolnie przebudowanego budynku gospodarczego, znajdującego się w K. przy ul. [...] na działce nr [...], w szczególności zaświadczenia Burmistrza K. o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że ponownie zobowiązano skarżących do przedłożenia dokumentów w celu zalegalizowania przebudowy budynku, mimo że wcześniej zakończyło się postępowanie w tej sprawie z udziałem H. S., dlatego, że stwierdzono nieważność postanowienia i decyzji wydanych z udziałem H. S. oraz uchylono w wyniku wznowienia postępowania decyzję o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przebudowanego budynku. W szczególności z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2010 r. stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2009 r. w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz ten sam organ decyzją z [...] sierpnia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] października 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego przebudowy budynku gospodarczego. Dalej wynika z niego także, że w związku z tymi rozstrzygnięciami dotyczącymi stwierdzenia nieważności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] listopada 2010 r. ponownie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na H. S. obowiązek przedłożenia dokumentów w celu zalegalizowania samowolnie przebudowanego budynku oraz, po wznowieniu postępowania, decyzją z [...] stycznia 2011 r. uchylił decyzję z [...] grudnia 2009 r. o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] maja 2012 r. nakazał skarżącym rozebranie przebudowanego budynku, ustalając, że nie przedłożyli oni wymaganych od nich w celu zalegalizowania przebudowanego budynku dokumentów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na skutek odwołania skarżących, decyzją z [...] lipca 2012 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2012 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał że wydanie decyzji o nakazie rozbiórki było przedwczesne, gdyż toczyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, przy czym brak informacji o tym, czy i jak się zakończyło. Ponadto, odnośnie do uprawnienia skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ ten wskazał, że skarżący mogliby wystąpić do sądu powszechnego o wydanie rozstrzygnięcia zastępującego zgodę na budowę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] stycznia 2014 r., powołując się na 48 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 105 k.p.a., nakazał skarżącym rozebranie przebudowanego budynku. Organ ustalił, że zostały przedłożone wszystkie wymagane w celu zalegalizowania przebudowanego budynku dokumenty za wyjątkiem oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Na skutek odwołania skarżących, w którym podniesiono jedynie, że skarżący oraz A. D. 31 stycznia 2014 r. złożyli w Sądzie Rejonowym w O. wniosek o wydanie rozstrzygnięcia zastępującego zgodę na budowę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2014 r. "w zakresie podstawy prawnej nałożonego obowiązku", orzekając, iż tą podstawą był art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a., zaś w pozostałym zakresie tę decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy przyjął, że skarżący mimo wezwania nie przedłożyli oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Odnośnie do oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ stwierdził, że A. D. zbyła swój udział na rzecz B. D. – R., że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż udzielenie tak zwanej zgody zastępczej nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie, której przedmiotem jest przywrócenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego oraz że skarżący zostali zobowiązani postanowieniem z [...] listopada 2011 r. do przedłożenia oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do 30 kwietnia 2012 r., zaś o tak zwaną zgodę zastępczą wystąpili dopiero w styczniu 2014 r. i brak podstaw do wydłużenia im tego terminu. W skardze skarżący zarzucili, że organ administracji błędnie przyjął, iż nie złożyli czterech egzemplarzy projektu budowlanego. Ponadto twierdzili, że w takiej sytuacji, jak w rozpoznawanej sprawie, mianowicie, gdy jeden ze współwłaścicieli nie zgadza się na budowę obiektu budowlanego na wspólnej nieruchomości, to sąd powszechny powinien rozstrzygnąć spór. W związku z tym wskazali na toczące się przez Sądem Rejonowym w K. postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] i podnieśli, że postępowanie administracyjne w sprawie zalegalizowania samowolnie przebudowanego obiektu budowlanego nie powinno było się zakończyć przed zakończeniem tego postępowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości, na której został bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudowany i przebudowany budynek gospodarczy, w 1/3 części oraz że pozostają w konflikcie z pozostałymi współwłaścicielami J. D. i B. N. Ustalił, że skarżący wraz z A. D. złożyli w Sądzie Rejonowym w K. wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną oraz że A. D. zbyła swój udział B. D. – R., która nie poparła wniosku w związku z czym Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., sygn. akt [...], które uprawomocniło się 10 września 2014 r., oddalił wniosek skarżących. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie wykazali, aby posiadali uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uniemożliwiało zalegalizowanie samowolnie przebudowanego przez ich poprzednika prawnego obiektu budowlanego. Odnośnie do stanowiska organu odwoławczego, według którego skarżący nie przedłożyli czterech egzemplarzy projektu budowlanego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że to ustalenie było błędne, gdyż skarżący ten warunek spełnili. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W skardze kasacyjnej, wniesionej tylko przez skarżącą J. S., przytoczono dwie podstawy. Po pierwsze, naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego przez uznanie, że inwestor nie złożył skutecznego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, czego skutkiem było uznanie, że zaszły przesłanki do nakazania rozbiórki samowolnie przebudowanego obiektu budowlanego. Po drugie, naruszenie art. 134 § 1 Prawa budowlanego przez uznanie, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2014 r. odpowiada prawu, mimo że utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2014 r. dotknięta była wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając skargę kasacyjną przede wszystkim podniesiono, że organy administracji obu instancji oraz Sąd pierwszej instancji pominęły znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane złożone przez H. S. oraz zawarte w formie aktu notarialnego umowę sprzedaży nieruchomości z [...] czerwca 2006 r. i umowę o przeniesieniu własności nieruchomości z [...] czerwca 2014 r. Wskazano, że zgodnie z treścią umowy sprzedaży H. S., nabywając udział w 1/3 części we własności nieruchomości, wstępował w prawa i obowiązki zbywcy i w związku z tym przejął ustalony uprzednio pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości sposób użytkowania, w tym także nabył wyłączne prawo użytkowania chlewu od strony wschodniej wraz z wyłącznym użytkowaniem ziemi pomiędzy tym chlewem, a ulicą [...]. Dalej stwierdzono, że przeprowadzona przez H. S. samowolna przebudowa obiektu budowlanego zamykała się w całości w tej części nieruchomości, która została mu oddana do wyłącznego użytkowania. W związku z tym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, był on uprawniony do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, mimo że był jedynie jej współwłaścicielem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie następnie skarżący, jako spadkobiercy H. S., wstąpili w jego prawa. Stwierdzono także, że w tych okolicznościach rozstrzygnięcie sprawy nie zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci tak zwanej zgody zastępczej. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., powinien był wskazane okoliczności wziąć pod rozwagę z urzędu. Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wydanie w tych okolicznościach nakazu rozbiórki stanowiło rażące naruszenie prawa. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestniczka postępowania B. D. – R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Przede wszystkim zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Nie można było bowiem w rozpoznawanej sprawie uznać za zgodną z prawem decyzję o nałożeniu obowiązku rozbiórki samowolnie przebudowanego obiektu budowlanego z tego powodu, że mimo wezwania nie przedłożono oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, bez wyjaśnienia czy nie było skuteczne takie oświadczenie złożone przez poprzednika prawnego skarżących, mianowicie H. S., a także jedną ze skarżących, w szczególności J. S. W aktach administracyjnych dotyczących legalizacji samowolnie przebudowanego budynku znajdują się oświadczenia wskazanych osób o posiadaniu uprawnienia do dysponowania na cele budowlane działką nr [...], w których jako tytuł prawny wskazuje się współwłasność nieruchomości. Faktem jest, że osoby te nie były wyłącznymi współwłaścicielami tej nieruchomości. Jednakże nie przesądza to o oczywistym braku uprawnienia do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane skoro - jak się obecnie wskazuje w skardze kasacyjnej - swego czasu został określony pomiędzy współwłaścicielami sposób korzystania ze wspólnej nieruchomości, który może wiązać obecnych współwłaścicieli. Fakt ten znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych, w których znajduje się kopia umowy zawartej w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1951 r., którą S. N. sprzedał S. D. 1/3 część nieruchomości, której dotyczy sprawa, i w której następnie ustalono sposób korzystania z tej nieruchomości. Do skargi kasacyjnej dołączono zaś kopię umowy z [...] czerwca 2006 r., zawartej w formie aktu notarialnego, z której wynika, że spadkobierczyni po S. D. sprzedała warunkowo swój udział H. i J. S. oraz powołano się na umowę z [...] czerwca 2014 r., zawartą w formie aktu notarialnego, o przeniesieniu własności tej nieruchomości. W związku z tym wskazać należy, że zgodnie z art. 221 k.c. czynności prawne określające sposób korzystania z rzeczy wspólnej odnoszą skutek także względem nabywcy udziału, jeżeli nabywca o nich wiedział lub z łatwością mógł się dowiedzieć. Zauważyć też należy, że uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, może wynikać z umowy pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, dotyczącej sposobu użytkowania nieruchomości wspólnej. Mając powyższe na uwadze nie można wykluczyć, że żądanie od skarżących oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane było zbędne, skoro ich poprzednik prawny, a w przypadku skarżącej J. S. ona sama, takie oświadczenie już złożyli. Jednakże przed rozstrzygnięciem wskazanej kwestii konieczne jest wyjaśnienie z jakich powodów stwierdzono nieważność postanowienia i decyzji, które zostały wydane na skutek złożenia tych oświadczeń (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2009 r. w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] października 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego przebudowy budynku gospodarczego). Nie można bowiem wykluczyć, że podstawą tych rozstrzygnięć była ocena uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd pierwszej instancji powinien więc wyjaśnić, co było podstawą stwierdzenia nieważności wskazanych aktów, gdyż może się okazać, iż kwestia posiadania przez H. S. oraz J. S. uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tych rozstrzygnięciach została już przesądzona. Zauważyć należy, że organy administracji w uzasadnieniach zaskarżonych aktów jedynie zdawkowo wspominają o orzeczeniach dotyczących stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2009 r. w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] października 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego przebudowy budynku gospodarczego, nie wskazując jakie były konkretne przyczyny takiej ich prawnej oceny. Także w przedstawionych aktach administracyjnych brak tych rozstrzygnięć. W związku z tym Sąd pierwszej instancji powinien był na podstawie art. 62 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zażądać uzupełnienia akt administracyjnych. Zasadna jest także podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Ten zarzut jest zasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji wskazane wyżej kwestie powinien był rozważyć niezależnie od tego, że skarżący nie podnieśli ich w skardze. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób przyjąć, że wydanie decyzji o nakazie rozbiórki rażąco narusza prawo skoro kwestia posiadania przez skarżących oraz H. S. uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowane wymaga wyjaśnienia. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uchylenia wyroku, którym oddalono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się koszty sądowe oraz wynagrodzenie i zwrot wydatków pełnomocnika skarżącej kasacyjnie.