I SA/Wa 1620/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2014 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. nr [...] orzekającej, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r. nr [...] wydana został z naruszeniem prawa. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika następujący stan faktyczny sprawy: ego Wydaną na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U.Nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz.57 ze zm.) decyzją z [...] sierpnia 1977 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o wykupie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości rolnej położonej w Z., składającej się z działek nr nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego I. C., C. C. i K. R. za kwotę [...] złotych. Wnioskiem z 22 lipca 1994 r. I. C. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w Z. o przyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość, które to przejęcia nastąpiło za niewspółmiernie, jej zdaniem niską, cenę i było bezprawne. Wniosek ten potraktowany został przez organy jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1977 r. i po przekazaniu go Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu w sprawie, w takim trybie był rozpoznany. Decyzją z [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz art. 158 § 1 i 2 k.pa., stwierdził że ww. decyzja Prezydenta Miasta Z. wydana została z naruszeniem prawa. W komparycji decyzji wskazał, że wydana ona została w następstwie rozpoznania wniosku T. Z. T. Z. jest jednym ze spadkobierców zmarłej [...] lutego 1997 r. I. C., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z [...] grudnia 1999 r. [...]. Powodem kwalifikowanej wadliwości rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Z., wskazywanym przez Wojewodę, był brak protokołu z lustracji gospodarstwa rolnego należącego w [...] części do I. C., który wskazywałby niski poziom produkcji w tym gospodarstwie w skutek jego zaniedbania, co umożliwiałoby jego przymusowy wykup w myśl art. 1 pkt 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. Zawiadomieniem z 3 stycznia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. a następnie po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, decyzją z [...] stycznia 2014 r. stwierdził nieważność ww. decyzji organu wojewódzkiego. W ocenie Ministra kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja Wojewody [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ wojewódzki podejmując ją nie przeprowadził stosownych ustaleń pod kątem zaistnienia negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 2 k.pa., które pozwoliłyby na podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. Wojewoda w ogóle nie wskazał przyczyn, które spowodowały, że mimo uznania decyzji Prezydenta Miasta [...] za rażąco naruszającej prawo nie orzekł o jej nieważności, lecz ograniczył się do stwierdzenia, że wydana ona został z naruszeniem prawa. Wojewoda także rażąco naruszył art. 157 § 2 k.p.a., gdyż wszczął postępowanie w sprawie i wydał decyzję nadzorczą na wniosek strony, oznaczonej jako T. Z., podczas gdy ona takiego wniosku nie złożyła, a jej poprzedniczka prawna – I. C. wnosiła o przyznanie odszkodowania za przejęte nieruchomości, a nie stwierdzenie nieważności decyzji z 1977 r., a arbitralne modyfikowanie przez organ treści żądania strony jest niedopuszczalne. Ponadto zdaniem Ministra, rozstrzygnięcie Wojewody wydane została z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), gdyż organ ten nie podjął starań w celu pozyskania dokumentów archiwalnych, a bez podjęcia próby zgromadzenia istotnej w sprawie dokumentacji przedwczesna jest ocena, że decyzja Prezydenta Miasta [...] dotknięta jest wadą nieważności. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem T. Z. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując m.in., że ustalone przez Ministra naruszenia prawa, nie były na tyle istotne by uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Nie podzieliła ona oceny Ministra, że organ wojewódzki wadliwie przeprowadził postępowania wyjaśniające, jak również kwestionowała jego stanowisko, Wojewoda nie podejmował działań zmierzających do wyjaśnienia treści wniosku I.C., czy też w sposób wadliwy zakwalifikował zawarte w nim żądanie. Zgodziła się ona wprawdzie z Ministrem, że istotnie organ wojewódzki nie podał przyczyn, z powodu których nie stwierdził nieważności badanej decyzji, jednakże jej zdaniem oczywistym jest, że po 27 latach od wydania tej decyzji, jej skutki prawne są nieodwracalne W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] marca 2014 r. Minister Rolnictwa I Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] stycznia 2014 r., podtrzymując podniesioną w nim w argumentację. W końcowej części uzasadnienia dodatkowo wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że decyzja Prezydenta Miasta Z. odpowiada prawu, a zainteresowane strony będą miały w dalszym ciągu prawo zwrócenia się do organu wojewódzkiego o stwierdzenie jej nieważności. Na powyższą decyzję T. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej: -naruszenie art. 156 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sprawie i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r., pomimo że w jej ocenie decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący; -naruszenie zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7 oraz 8 k.pa., poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy całokształtu okoliczności oraz funkcjonujących w obrocie decyzji wydanych w takich samych okolicznościach, a stwierdzających bezprawność działania organów w przedmiocie postępowania przy przejmowaniu nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, co z kolei prowadzić ma do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Tytułem przykładu takiej decyzji powołała się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] września 2008 r. nr [...]r., której kopie załączyła do skargi; -naruszenia art. 16 k.p.a. poprzez wzruszenie decyzji Wojewody [...] bezpodstawnie i po tak długim czasie jej funkcjonowania w obrocie prawnym, co doprowadziło do naruszenia zasady pewności prawa; -naruszenie art. 138 k.p.a., polegające na utrzymaniu przez Ministra w mocy wydanej przez siebie decyzji, podczas gdy po ponownym rozpatrzeniu sprawy winien był on ją uchylić. W oparciu o taj sformułowane zarzuty, uzasadnione w motywach skargi, wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza w prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenia, aczkolwiek nie wszystkie oceny i argumenty sformułowane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sąd podziela. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji administracyjnej, która również wydana została w trybie nadzorczym. Przedmiotem oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dokonanym w trybie nieważnościowym, była mianowicie decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2004 r., którą organ ten po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego zainicjowanego wnioskiem I. C. stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] sierpnia 1977 r. orzekająca o wykupie na rzecz Skarbu Państwa części wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego I. C., C. C. i K. R. nieruchomości rolnej położonej w Z., wydana został z naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie więc wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. Analogicznie w przypadku, gdy przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja wydana również w takim trybie, nie jest rolą organu nadzoru ponowne weryfikowanie legalności badanej wówczas decyzji podjętej w trybie zwykłym, ale ocena w aspekcie wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. decyzji nadzorczej. Innymi słowy organ nadzoru ocenia, czy w świetle ustalonego w pierwotnym postępowaniu nieważnościowym stanu faktycznego, określony organ mógł na gruncie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 lub 2 k.p.a., podjąć rozstrzygnięcie o treści ujętej w sentencji decyzji, a zwłaszcza czy podejmując je sam nie naruszyła prawa w stopniu rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenił, że taką właśnie wadą obarczona jest decyzja nadzorcza Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r., a to przede wszystkim z tego względu, że stwierdza ona wydanie kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta Z. z naruszeniem prawa, bez wyjaśnienie przyczyn, z powodu których, mimo zaistnienia wady opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wojewódzki nie stwierdził jej nieważności. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Zważyć bowiem należy, że stwierdzenie zaistnienia wspomnianej kwalifikowanej wady prawnej obliguje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności badanej decyzji na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., chyba że w sprawie zaistniały negatywne przesłanki o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a. (upływ czasu w przypadku stwierdzenia wad opisanych w punktach 1, 3, 4 i 7 § 1 art. 156 k.p.a, bądź nieodwracalne skutki prawne wywołane kontrolowaną decyzją). Wówczas organ jedynie ogranicza się do podjęcia rozstrzygnięcia determinowanego dyspozycją normy prawnej z art. 158 § 2 k.p.a, a więc stwierdzenia, że kontrolowana w nadzorze decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Żadne inne względy do takiego sposobu załatwienia sprawy organu nie uprawniają. Nie rozstrzyga on wszak w tym zakresie w warunkach uznania administracyjnego. Mając przy tym na względzie to, że konsekwencją podjęcie decyzji na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., jest pozostawienie w obrocie prawnym obarczonego kwalifikowaną wadliwością prawną władczego rozstrzygnięcia, motywy którymi kierował się organ ją podejmując nie mogą pozostawać w sferze domysłów, lecz winny być w sposób wyraźny wyeksponowane. Brak zaś wyjaśnienie tej kwestii – jak zasadnie przyjął Minister- uzasadnia ocenę, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., prowadzącym do stwierdzenie jej nieważności. W tym stanie rzeczy już tylko te okoliczności były wystarczające do podjęcia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji eliminującej ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego decyzję Wojewody [...]. W konsekwencji czynienie mu zarzutu, że stwierdzając nieważność tej decyzji naruszył on art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też uchybił ustanowionej w art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodzić się także należy z Ministrem, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, podejmując decyzję nadzorczą organ wojewódzki, uczynił to bez wyjaśnienia istotnych dla oceny legalności decyzji Prezydenta Miasta Z. elementów stanu faktycznego sprawy, bez których zbadania formułowanie takiej oceny nie było możliwe, a przez to w sposób rażący naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Aczkolwiek, w ocenie Sądu, w aspektach innych niż uczynił to Mister wadliwości tej należy upatrywać. Minister zarzucił bowiem Wojewodzie [...], że ten nie podjął prób odszukania protokołów z lustracji gospodarstwa, choć to ich brak miał wg. Wojewody uzasadniać stwierdzenie wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa. Tymczasem uszło uwadze organów (tak wojewódzkiego, jak i centralnego), że te elementy stanu faktycznego dla oceny legalności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1977 r. nie mają jakiegokolwiek znaczenia. Zważyć bowiem należy, że decyzja ta wydana została na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz.57 ze zm.), w których to przepisach uregulowano tryb wykonania przynależnego Skarbowi Państwa z mocy ust. 3 ww. artykułu prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości rolnych poddanych licytacji w trybie tej ustawy. Stanowiła przy tym kolejny władczy akt wydawany w ramach procedury wykupu takich nieruchomości, z której tylko pierwszy (decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości, o której mowa w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia) poprzedzona musiała być protokołem lustracji i sporządzonej opinii o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazującej niski poziom produkcji z powodu zaniedbania (por. § 3 ust. 4 w zw. z ust. 1 i § 2 ust. 5 rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów – Dz.U. Nr 11, poz. 58). Skoro tak, to ocena legalności decyzji podjętej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy - dla której wydania niezbędne jest jedynie spełnienie wymogów opisanych w § 9 i 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych – nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Te bowiem zostały ocenione w ostatecznej decyzji o wszczęciu postępowania (tu decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] sierpnia 1977 r.), która do czasu jej eliminacji z obrotu prawnego była dla organów orzekających o przymusowym wykupie nieruchomości przez Skarb Państwa wiążąca. Oznacza to, że orzekając w tej materii Prezydent nie musiał także dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa, a jedynie zobligowany był do zbadania czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. A skoro tak to w postępowaniu nieważnościowym ocena podjętej przez niego decyzji musi być dokonywana wyłącznie w aspekcie przesłanek zawartych w przepisach prawa materialnego mających znaczenie przy rozstrzyganiu o wykonaniu przez Skarb Państwa wspomnianego prawa i przy uwzględnieniu tych elementów stanu faktycznego, których subsumcja do norm zawartych w przepisach prawa determinowała podjęte w tym względzie rozstrzygnięcie. Takich zaś ocen organ wojewódzki w swoim rozstrzygnięciu nie zawarł, jak też nie wynika by pod tym kątem prowadził jakiekolwiek ustalenia co do stanu faktycznego sprawy, skupiając się w sposób błędny na kwestii produktywności gospodarstwa i dokumentacji ją potwierdzającą, a to oznacza, że prowadząc postępowanie nadzorcze naruszył on także w sposób rażący wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej Nie ma natomiast racji Minister, upatrując kwalifikowanej wady prawnej decyzji Wojewody [...], w uruchomieniu trybu nadzorczego na wniosek strony, mimo że takowy nie był (zdaniem Ministra) złożony, a to wobec odmiennej treści żądania zgłoszonego przez I. C. O ile zgodzić się należy z nim co do zasady, że organ administracji publicznej nie jest władny arbitralnie zmieniać treści żądania strony, to jednak w okolicznościach rozpoznawanej, zważywszy na fakt, że na gruncie procedury administracyjnej i administracyjnego prawa materialnego nie istniały regulacje prawne umożliwiające dochodzenia odszkodowania za przymusowo wkupioną nieruchomość, a strona (nie będąc osobą zorientowaną w procedurze administracyjnej) sugerowała także w końcowej części swojego wniosku bezprawność wykupu, potraktowanie jej pisma jako podania o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skutkującej odjęciem jej prawa własności, uznać należy za działanie w pełni dopuszczalne. Tym bardziej, że ani inicjatorka postępowania, ani jej spadkobierczyni (T. Z.) - która po śmierci ww. wstąpiła w jej miejsce, na zasadzie art.30 § 4 k.p.a. - na żadnym etapie nie kwestionowała poprawności kwalifikacji podania. To natomiast, że w komparycji decyzji przywołano jako wnioskodawczynię T. Z. (a nie I. C.), nie czyni podjętego rozstrzygnięcia wadliwym i stanowi w istocie odzwierciedlenie zmian podmiotowych, jakie zaszły w toku postępowania. Błędna zatem jest ocena Ministra, że podejmując decyzje organ wojewódzki naruszyły także art. 157 § 2 k.p.a. Wadliwość tej części argumentacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie czyni jednak podjętej przez niego decyzji niezgodnej z prawem. Jak już bowiem wskazano, wystarczającą przesłanką do eliminacji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nadzorczej decyzji Wojewody [...] był brak jakichkolwiek wyjaśnień co do przyczyn, które zadecydowały o ograniczeniu podjętego rozstrzygnięcia do uznania, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta Z. wydana została z naruszeniem prawa, co - jak wyjaśnił Minister - pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. .