III SAB/Wr 11/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W. w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę. W niniejszej sprawie jest rozpoznawana skarga "A" Sp. z o.o. we W. (dalej: skarżąca, spółka) na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W. (dalej: organ) w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] lipca 2013 r. "A" Spółka z o.o. we W. złożyła do D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W. wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we W. Skarżąca podniosła, że zezwolenie to zostało wydane dopiero po jej wielokrotnych interwencjach decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Sprawę załatwiono więc ze znacznym przekroczeniem terminu. Skarżąca złożyła na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. do Głównego Inspektora Farmaceutycznego w W. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ ten uznał jednak zażalenie za nieuzasadnione. Według skarżącej organ naruszył art. 35 k.p.a., nakazujący załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki i wyznaczający terminy maksymalne ich załatwienia, ewentualnie przedłużone w trybie art. 36 k.p.a. Terminy te wynoszą - w przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego - jeden miesiąc, w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - dwa miesiące. Początek biegu terminu rozpoczyna się od momentu wszczęcia postępowania, czyli daty złożenia podania. Jeśli organ przekroczy terminy załatwiania spraw, obowiązany jest do zawiadomienia strony o tym przekroczeniu, do podania przyczyny zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Dotyczy to także sytuacji, gdy zwłoka wynika z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zawiadomienie stron powinno mieć formę postanowienia (art. 123 § 1 k.p.a.). Gdy organ przekracza ustawowy termin załatwiania sprawy lub nie dotrzymuje ustalonego wcześniej przez siebie terminu, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., i nie zachodzi któryś z przypadków zawieszenia biegu terminu, określonych w art. 35 § 5 k.p.a., organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Skarżąca przyznaje, że jej działania (zmiana projektu apteki) przyczyniły się do opóźnienia w wydaniu decyzji. Lokal pozytywnie zaopiniowano natomiast w dniu [...] października 2013 r., natomiast jak wyraźnie podkreśla strona skarżąca w dniu [...] września 2013 r. Prezydium D. Izby Aptekarskiej pozytywnie zaopiniował kandydata na kierownika apteki. W tym dniu organ miał wszelkie podstawy do wydania decyzji, czego jednak nie uczynił. Skarżąca powołała dla uzasadnienia zarzutów skargi poglądy nauki prawa i orzecznictwo. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że warunkiem wydania zezwolenia było zasięgnięcie przez organ opinii samorządu aptekarskiego. Nie ma bowiem do tego podstaw prawnych. W szczególności taką podstawą nie może być art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich. Z art. 4b ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856) oraz z art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271) wynika natomiast domniemanie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego wymogi art. 88 ust. 2 prawa farmaceutycznego. Taką osobę skarżąca wyznaczyła i ta osoba dawała skarżącej rękojmię należytego prowadzenia apteki. Dodatkowo, organ badając, czy większościowy wspólnik skarżącej – "B" Sp. z o.o. daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, prowadził zbędne postępowanie dotyczące podmiotu niebędącego stroną w sprawie i w taki sposób przedłużył postępowanie, bezpodstawnie je zawieszając. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając poglądów skarżącej. W uzasadnieniu przedstawił tok postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2014 r. W szczegółowym wykazie, obejmującym 40 punktów, przedstawił chronologicznie poszczególne czynności i zdarzenia mające istotny wpływ na tok postępowania i na wydane rozstrzygnięcie. Podkreślił, że w dniu [...] listopada zawiesił postępowanie w sprawie wobec zaskarżenia przez stronę skarżącą uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej D. Izby Aptekarskiej we W. z dnia [...] września 2013 r. W opinii organu podstawą do zwrócenia się o stosowną opinię do samorządu aptekarskiego jest art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich. Zdaniem organu na przedłużenie postępowania wpłynęła procedura opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego, a także wyjaśnienie struktury kapitałowej skarżącej spółki w kontekście ustawowego wymogu dawania przez spółkę rękojmi należytego prowadzenia apteki. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wstępnie Sąd orzekający w tej sprawie zaznacza, że zgadza się w pełni ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażonym w sprawie oznaczonej sygnaturą III SA/Wr 10/14. Przystępując do rozważań prawnych Sąd rozpoznający sprawę uznał za dopuszczalną wniesioną skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania. Mieści się ona bowiem w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), zgodnie z którą zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Chodzi o przypadki, kiedy organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje w ustawowym terminie. Celem skargi na przewlekle postępowanie jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarżąca wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. Wniesienie skargi poprzedziła bowiem zażaleniem wniesionym do organu wyższego stopnia. Należy wskazać, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu czy przewlekle prowadzenie postępowania strona nie jest związana żadnymi terminami do jej wniesienia. W opisanej sytuacji Sąd rozpatruje skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga tego rodzaju ma służyć ochronie obywatela przed opieszałością władzy i kierując się tym poglądem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (LEX nr 1219576) wskazał, że nie można podzielić stanowiska, według którego w przypadku, gdy akt został wydany przez organ przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W świetle tego ustalenia skarga jest zatem dopuszczalna. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., Nr 267, zwanej dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, z tym, że obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty (art. 35 § 1 – 3 k.p.a.) należy uwzględnić także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 (LEX 753418) z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia". W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r., a zezwolenie zostało wydane decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Należy podkreślić, co przyznaje także skarżąca, że jej wniosek zawierał braki wymagające uzupełnienia. Strona skarżąca przyznała bowiem, że lokal przeznaczony na aptekę został pozytywnie zaopiniowany dnia [...] października 2013 r., natomiast we wrześniu 2013 r. organ otrzymał pozytywną opinię na temat kandydata na kierownika apteki. Biorąc to pod uwagę skarżąca stwierdziła, że w dniu [...] października 2013 r. organ mógł wydać wnioskowaną decyzję. Sąd wskazuje jednak, że organ po otrzymaniu informacji o zaskarżeniu przez spółkę "A" do Naczelnej Rady Aptekarskiej uchwały z dnia [...] września 2013 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej D. Izby Aptekarskiej we W., postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. zawiesił postępowanie w spornej sprawie, które nie zostało przez stronę zaskarżone. Zgodzić należy się z twierdzeniem organu, że wobec wydania postanowienia zawieszającego postepowanie administracyjne z wniosku skarżącego po udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki w myśl art. 35 § 5 k.p.a. organ nie był obowiązany do informowania strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie. Tym samym nie można zaakceptować stanowiska strony skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia reguł ujętych w art. 36 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ szczegółowo, z podaniem dat, wymienił czynności dokonane w analizowanym postępowaniu. Z uwagi na twierdzenie skarżącej, że począwszy od dnia [...] października 2013 r. organ dysponował kompletnym materiałem, umożliwiającym wydanie wnioskowanej decyzji, należy przedstawić czynności organu od tej daty do dnia wydania tej decyzji. Przedstawiają się one następująco (z zachowaniem punktacji przyjętej przez organ).16) Dnia [...] października 2013 r. do DWIF wpłynęło pismo, w którym skarżący poinformował o wykonaniu wszystkich zaleceń zawartych w protokole z kontroli doraźnej sprawdzającej. 17) Dnia [...] października 2013 r. DWIF wydał postanowienie, w którym pozytywnie zaopiniował lokal przeznaczony na aptekę.18) Dnia [...] listopada 2013 r. do DWIF wpłynęło pismo skarżącego, w którym skarżący informował o wniesieniu zażalenia do Naczelnej Rady Aptekarskiej na uchwałę z dnia [...] września 2013 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej D. Izby Aptekarskiej we W. zawierającą negatywną opinię przedsiębiorcy i pozytywną opinię odnośnie kandydatury na stanowisko kierownika apteki i o braku odpowiedzi do dnia sporządzenia pisma. 19) Dnia [...] listopada 2013 r. DWIF skierował do D. Izby Aptekarskiej we W. pismo, w którym zwrócił się z prośbą o wskazanie czy Naczelna Rada Aptekarska rozpatrzyła zażalenie strony postępowania administracyjnego na uchwałę z dnia [...] września 2013 r. i o przesłanie postanowienia Naczelnej Rady Aptekarskiej w przypadku rozpatrzenia zażalenia. 20) Dnia [...] listopada 2013 r. do DWIF wpłynęło pismo, w którym skarżący zwrócił się do DWIF z prośbą "o jak najszybsze rozpatrzenie złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki położonej w budynku przy ul. [...] we W. i wydanie decyzji w tej sprawie". 21.) Dnia [...] listopada 2013 r. do DWIF wpłynęło pismo, w którym Prezes Okręgowej Rady Aptekarskiej D. Izby Aptekarskiej we W. poinformował DWIF, że zażalenie skarżącego na uchwałę z dnia [...] września 2013 r. zostało przesłane wraz z aktami sprawy Naczelnej Radzie Aptekarskiej. Z pisma wynikało również, że na dzień jego sporządzenia D. Izba Aptekarska we W. nie otrzymała postanowienia Naczelnej Rady Aptekarskiej. 22) DWIF, dnia [...] listopada 2013 r, wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego z wniosku "A" Sp. z o. o. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki .do czasu uzyskania przymiotu trwałości opinii Okręgowej Rady Aptekarskiej we W. w związku ze złożonym zażaleniem strony od uchwały z dnia [...] września 2013 r.; 23) Dnia [...] grudnia 2013 r. DWIF skierował do Naczelnej Rady Aptekarskiej w W. pismo, w którym zwrócił się z prośbą o wskazanie czy zażalenie skarżącego na uchwałę z dnia [...] września 2013 r. zostało rozpatrzone przez Naczelną Radę Aptekarską, a jeśli tak - wniesiono o przesłanie tego postanowienia. 24) Skarżący dnia [...] grudnia 2013 r złożył do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej GIF) zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. 25) GIF przesłał pismem doręczonym w dniu [...] grudnia 2013 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie skarżącego celem ustosunkowania się do zawartych w zażaleniu zarzutów i przesłanie akt w sprawie. 26) Dnia [...] grudnia 2013 r. DWIF przesłał akta sprawy do GIF wraz ze swoim stanowiskiem w sprawie. 27) GIF pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. przesłanym do wiadomości DWIF powiadomił skarżącego, że zwrócił się do Prezesa Naczelnej Rady Aptekarskiej z prośbą o przesłanie informacji na temat aktualnego stanu postępowania odwoławczego wniesionego przez przedsiębiorcę "A" sp z o.o. zażalenia na uchwałę z dnia [...] września 2013 r. 28) Dnia [...] stycznia 2014 r. DIA przesłała drogą elektroniczną, a w dniu [...].01.2014r złożyła DWIF uchwałę NRA z [...] stycznia 2014 r. uchylającą uchwałę DIA i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. 29) Dnia [...] stycznia 2014 r do DWIF wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego zgłaszające udział pełnomocnika w sprawie wraz z fotografią uchwały Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej oraz wnioskiem "o podjęcie czynności w celu rozpoznania obu złożonych wniosków". 30) Dnia [...] lutego 2014 r. wpłynął do DWIF wniosek skarżącego o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki. W piśmie tym zawiadomiono o zmianie udziałowców w skarżącej spółce, i tak - główny udziałowiec skarżącego – "B" sp. z o.o. ( posiadający 99% udziałów w spółce w stosunku do którego toczą się odrębne postępowania administracyjne dotyczące aptek - w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek) sprzedał swoje udziały drugiemu wspólnikowi: - zatem doszło do zmiany właścicielskiej w spółce skarżącego poprzez wystąpienie ze spółki wspólnika w stosunku do którego badano kwestię rękojmi należytego prowadzenia apteki. 31) Dnia [...] lutego.2014 r DWIF wniósł do DIA pismo o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. 32) Dnia [...] lutego 2014 r. DWIF ponownie wystąpił do DIA o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. 33) Dnia [...] lutego 2014 r. DIA doręczyła DWIF uchwałę z [...] lutego 2014 r. zawierającą pozytywną opinię kandydatury na stanowisko kierownika apteki oraz pozytywną opinię o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we W. przy ul. [...]. 34) Dnia [...] lutego 2014 r. do DWIF wpłynęła drogą elektroniczną od skarżącego uchwała z dnia [...] lutego 2014 r. z potwierdzeniem doręczenia skarżącemu uchwały DIA w dniu [...] lutego 2014 r. 35) Dnia [...] marca 2014 r DWIF po uprawomocnieniu się uchwały DIA podjęła zawieszone postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki we W. przy ul. [...] z wniosku skarżącego. 36) Dnia [...] marca 2014 r. prezes skarżącej spółki złożył oświadczenie o cofnięciu pełnomocnictwa pełnomocnikowi - adwokatowi D. W. w zakresie odbioru zezwolenia na prowadzenie apteki. 37) Dnia [...] marca 2014 r. skarżący uzyskał zezwolenie na prowadzenie apteki o nazwie: "C" położonej: [...] W., ul. [...]. Z powyższego wykazu wynika, że organ mógł wydać decyzję, po podjęciu postępowania w sprawie, to jest dopiero po uprawomocnieniu się uchwały D. Izby Aptekarskiej zawierająca pozytywną opinię kandydatury na stanowisko kierownika apteki oraz pozytywną opinię o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we W. przy ul. [...]. Sąd nie podziela przy tym poglądu skarżącej, że zasięgnięcie przez organ opinii samorządu aptekarskiego w rozpatrywanej sprawie nie było warunkiem wydania zezwolenia, gdyż nie ma do tego podstaw prawnych. Taką podstawą prawną jest bowiem wyraźny przepis art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, według którego okręgowa rada aptekarska będąca organem samorządu zawodowego kieruje działalnością izby w okresie między okręgowymi zjazdami aptekarzy, a w szczególności wydaje opinię w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni. Przepis ten zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie apteki do zasięgnięcia takiej opinii. Opinia nie ma wprawdzie charakteru wiążącego, ale jej niezasięgnięcie jest zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania. Poza tym powołany art. 29 pkt 5 nie ogranicza kompetencji okręgowej izby aptekarskiej co do przedmiotu wyrażanych opinii. Prawo farmaceutyczne w art. 100 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 4 stanowi, że podmioty, o których mowa w art. 99 ust. 4, czyli osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego występujące o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej składają wniosek zawierający między innymi: 6) oświadczenie, w którym wymienione będą wszystkie podmioty kontrolowane przez wnioskodawcę (którym była skarżąca spółka) w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Wnioskodawca podaje oznaczenie podmiotu, jego siedzibę i adres, a w przypadku osoby fizycznej imię, nazwisko oraz adres. W rozpatrywanej sprawie organ nie mógł zatem pominąć większościowego udziałowca skarżącej, posiadającego 99 % udziałów, wobec którego toczyło się postępowanie o cofnięcie zezwoleń na prowadzenie przez niego aptek. Taki wnioskodawca nie dawałby bowiem rękojmi należytego prowadzenia apteki w świetle art. 101 pkt 4 prawa farmaceutycznego i takiemu wnioskodawcy organ powinien zgodnie z tym przepisem odmówić wydania zezwolenia na wnioskowane prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Z tych przepisów wynika również bezzasadność stanowiska skarżącej, że rękojmię powinien dawać tylko ustanowiony przez wnioskodawcę kierownik apteki, a nie wnioskodawca. Wbrew stanowisku skarżącej, z przebiegu postępowania wynika, że skarżąca dostosowała się do tego wymogu, zmieniając stosunki kapitałowe poprzez eliminację większościowego udziałowca posiadającego 99 % udziałów, niedającego rękojmi należytego prowadzenia apteki. Organ niezwłocznie, od uprawomocnienia się uchwały D. Izby Aptekarskiej podjął zawieszone postępowanie i wydał wnioskowane zezwolenie. Opisana sytuacja według Sądu niewątpliwie nie ma znamion przewlekłości postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.