II SA/Wa 300/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z [...] października 2013 r., działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1, art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że R. L. wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...]czerwca 2013 r. Następnie sprecyzował swoje żądanie podnosząc, iż rozpatrzenie winno nastąpić w trybie art. 156 § 1 wskazując przesłanki art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 4 kpa. W ocenie organu kwestionowana decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wydana została przez właściwy organ, bowiem to Komendant Wojewódzki Policji [...] był kompetentny do prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za 2013 r. Odnosząc się do przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazano, że zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji - przydział i opróżnienie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94, 95 ust. 2-4 tej ustawy, następuje w formie decyzji administracyjnej. Zatem, orzekanie w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego mieści się w kręgu spraw objętych regulacją administracyjnoprawną. W związku z tym nie można uznać, że decyzję KWP [...] wydano bez podstawy prawnej. Zdaniem organu nie można również przyjąć, że w sprawie zachodziło rażące naruszenie prawa, bowiem zachodzi ono wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, przez proste zestawienie ich ze sobą. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa (interpretacji przepisów), ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Natomiast w niniejszej sprawie nie może być o tym mowy, bowiem KWP [...] zastosował literalne brzmienie przepisów kpa. Nie ma również – zdaniem organu - podstaw do zastosowania przepisów art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bowiem brak było wcześniejszej decyzji rozstrzygającej już sprawę co do istoty, zapadłej w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei, rozważając zapis art. 156 § 1 pkt 4 kpa organ zauważył, że wskazana tam kwalifikowana wada prawna decyzji zachodzi wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję nie miał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 i art. 29 kpa, co też nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2013 r. R.L. zarzucił, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż [...] A.L. nie posiada upoważnienia do podpisywania orzeczeń administracyjnych w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z [...] grudnia 2013 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 5 § 2 pkt 4 oraz art. 112 kpa, a także art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że wskazany we wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. zarzut wydania decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z rażącym naruszeniem prawa jest bezzasadny ponieważ umocowanie do podpisania ww. rozstrzygnięcia w imieniu organu dla [...] A. L. wynika z decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie upoważnienia do wydania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w sprawach gospodarki mieszkaniowej. Nie można więc decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. przypisywać rażącego naruszenia prawa. R. L. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stwierdził w niej, że nie zgadza się ze stanem faktycznym i prawnym przytoczonym w zaskarżonej decyzji. Wniósł również o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w J. do wypłacenia świadczenia – równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla dwóch norm wraz z odsetkami ustawowymi. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie orzekający organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej - kpa. Uregulowane w art. 24 i art. 25 kpa wyłączenie pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu lub sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (por. W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r., s. 137). Kwestie te nie mogą być więc pomijane w procesie stosowania prawa, nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. W myśl obecnego brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka treść ww. przepisu obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. i została wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obliguje do wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy była to decyzja wydana w niższej instancji, czy też przez ten sam organ w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Zmiana ta wiąże się m.in. z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał, że samorządowe kolegium odwoławcze nie może w tym samym składzie rozpoznawać wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem nie godzi się to z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym. Skutkiem tej zmiany jest to, że w razie rozpoznania sprawy w wyniku wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez pracownika, który brał udział w wydaniu decyzji kwestionowanej tym wnioskiem, zachodzi przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Podstawa wyłączenia określona w art. 24 § 1 pkt 5 z oczywistych względów nie ma zastosowania w sytuacji, kiedy zarówno pierwszą decyzję, jak i decyzję podjętą w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydał organ jednoosobowy, jakim jest minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, gdyż nie działa jako pracownik organu, lecz piastun funkcji organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy podnieść, iż zarówno zaskarżoną decyzję, wydaną w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jak i decyzję poprzedzającą, podpisał z upoważnienia Komendanta Głównego Policji pracownik organu – K. C. Takie działanie stanowi bezspornie naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Należy zauważyć, że w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Natomiast zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie przesłanki wznowieniowej określonej w kpa, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania orzeczenia przewidzianego w powołanym wyżej przepisie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec stwierdzenia wady kwalifikowanej zaskarżonej decyzji, Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 pierwszej z powołanych ustaw, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.