VII SA/Wa 141/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant Spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi B Z na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B Z kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) listopada 2013 r. Nr (...)(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia B Z utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z dnia (...).09.2013 r., znak: (...), odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. (...) położonej przy ulicy (...) w miejscowości (...), stanowiącej własność A J Z. Jak wynika z akt sprawy B Z pismem z dnia (...).08.2007 r. wystąpiła do organu powiatowego o przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. (...) położonej przy ulicy (...) w miejscowości (...) pod względem jego zgodności z prawem. We wniosku Skarżąca wskazała, że budynek ten zajmuje nielegalnie część Jej działki nr ew. (...), wody z dachu budynku spływają na teren sąsiedniej działki, ponadto budynek posiada cztery otwory okienne które znajdują są na Jej działce oraz budynek nie posiada muru ogniowego. W wyniku postępowania wyjaśniającego i dokonanych w dniu (...).05.2008 r. czynności kontrolnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że budynek mieszkalny zrealizowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...).06.1977 r znak: (...) wydanej przez Urząd Gminy w (...). Organ odniósł się również do kwestionowanych otworów okiennych, które obejmował zatwierdzony typowy projekt (...) oraz projekt zagospodarowania działki. Organ pismem z dnia (...).09.2008 r. zajął stanowisko, które otrzymała B Z działająca z upoważnienia B Z. Ustalono również na podstawie przesłanych materiałów i informacji w piśmie z dnia (...).09.2013 r. Starostwa Powiatowego w (...), że w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w (...), znajduje się operat podziałowy działki (...), zarejestrowany dnia (...).07.1977 r., za numerem (...). W piśmie tym stwierdzono, że ówczesnymi właścicielami działki nr (...) byli C i S Z. Ponadto, że w zasobie Ośrodka znajduje się również operat rozgraniczeniowy pomiędzy działkami (...) i (...) zarejestrowany za numerem (...) sporządzony dla potrzeb sądowych. Jak wynika z przesłanego operatu podziałowego działki (...) przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego i zarejestrowanego jw. przedmiotowa działka została podzielona na dwie działki o nr ew. (...), będącą własnością A J Z i o nr ew. (...), będącą własnością B Z. Na podstawie otrzymanych dokumentów ustalono zatem, że zaskarżony budynek mieszkalny, wybudowano na działce, która w dacie wydanego pozwolenia na budowę stanowiła wówczas jedną całość, a następnie została ona podzielona na dwie odrębne działki nr (...) i (...), co wynika z wydanej dnia (...).06.1977 r. decyzji o pozwoleniu na budowę i operatu podziałowego zarejestrowanego dnia (...).07.1977 r. Ponadto jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w (...) z dnia (...).04.2005 r. sygn.akt (...) dokonano rozgraniczenia działki położonej w (...) oznaczonej nr ew. (...), będącej własnością B Z z obocznie położoną działką nr ew. (...) , będącą własnością A J Z, według linii (...), opinii biegłego (...), sporządzonej w dniu (...).01.2005 r. zaewidencjonowanej w Starostwie Powiatowym w (...), za numerem (...). A zatem w 2005 roku, doszło do rozgraniczenia pomiędzy sąsiadującym zabudowanymi w granicy działkami, w tym zaskarżonym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jak również zaskarżonym budynkiem (...), objętym odrębnym postępowaniem w organie nadzoru budowlanego (sprawa znak: (...)). W oparciu o powyższe, argumenty skarżącej w kwestii, że budynek przekracza granice i zajmuje nielegalnie część działki i przy tym otwory okienne usytuowane są na Jej działce nie mogą odnieść zamierzonego skutku na gruncie obowiązującego prawa budowlanego i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia (...) kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania opartego o obowiązujące przepisy, bowiem jak ustalono, budynek mieszkalny jednorodzinny, usytuowany na działce nr ew. (...) przy ulicy (...) w (...) powstał legalnie na podstawie pozwolenia na budowę z dnia (...).06.1977r. nr (...) wydanego przez Urząd Gminy w (...), co zostało potwierdzone w protokole kontroli dnia (...).05.2008r., z którym B Z została zapoznana oraz nie wniosła żadnych uwag czy zastrzeżeń, co do dokonanych ustaleń w tej sprawie. Zdaniem organu skutki naruszenia prawa własności mają wyłącznie charakter sprawy cywilnej, nie podlegającej reglamentacji ustawy Prawo budowlane z dnia (...) lipca 1994r., dlatego w tej sprawie zachodzą przesyłki do odmowy wszczęcia postępowania. W związku z powyższym w ocenie (...)WINB organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności budynku mieszkalnego położonego przy ulicy (...) w miejscowości (...), gdyż w przedmiotowej kwestii została skarżącej udzielona odpowiedź przy piśmie z dnia (...).09.2008 r. a także spory z zakresu naruszenia (zawłaszczenia) prawa własności nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że art. 61a § 1 Kpa, ustanawiający formę prawną odmowy wszczęcia postępowania, został wprowadzony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 201 lr. Nr 6, poz. 18). Tak więc organ I instancji nie naruszył przepisów prawa zajmując stanowisko w 2008 r. - w odpowiedzi na pismo z dnia (...).08.2007 r. - w zwykłej formie pisemnej. Zaznaczył również, że sprawa legalności przedmiotowego budynku mieszkalnego została przez PINB w (...) wyjaśniona i zakończona pismem z dnia (...).09.2008 r. Ponadto (...)WINB stwierdził, iż podziela stanowisko organu I instancji co do charakteru cywilnego spraw związanych z naruszeniem (zawłaszczeniem) części nieruchomości. W skardze skierowanej do Sądu B Z wniosła o ponowne zbadanie dokumentacji bowiem jej zdaniem istnieją nieprawidłowości w budowie domu mieszkalnego na działce (...) W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego1 wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, wydane na podstawie art. 61 a §1 K.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia (...) kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6,poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w ari 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art61a §1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisać prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art, 61a§ 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie jest okoliczność, iż sprawa legalności przedmiotowego budynku mieszkalnego została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) wyjaśniona i zakończona pismem z dnia (...).09.2008 r. Ponadto (...)WINB stwierdził, iż podziela stanowisko organu I instancji co do charakteru cywilnego spraw związanych z naruszeniem (zawłaszczeniem) części nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy w wyniku postępowania wyjaśniającego i dokonanych w dniu (...).05.2008r. czynności kontrolnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że budynek mieszkalny zrealizowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...).06.1977r znak: (...) wydanej przez Urząd Gminy w (...). Organ odniósł się również do kwestionowanych otworów okiennych, które obejmował zatwierdzony typowy projekt (...) oraz projekt zagospodarowania działki. Poczynił szereg innych ustaleń, które opisał w swoim uzasadnieniu. W związku z powyższym należy przypomnieć, że Skarżącą w piśmie z dnia (...) września 2013 r. domagała się zbadana legalności budynku mieszkalnego, na działce nr ew. (...) przy ulicy (...) w (...) . We wniosku skarżąca wskazał, że budynek ten zajmuje nielegalnie część Jej działki nr ew. (...), wody z dachu budynku spływają na teren sąsiedniej działki, ponadto budynek posiada cztery otwory okienne które znajdują są na Jej działce oraz budynek nie posiada muru ogniowego. Na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania te kwestie nie mogły być przedmiotem oceny organu, tym bardziej, że zakres i sposób wykonywania tychże robót był kwestionowany przez stronę żądającą wszczęcia postępowania. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Zatem, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych , czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne nie było wszczęte mimo że organ przeprowadził szereg czynności wyjaśniających i dowodowych. Zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a §1 k.p.a. Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art 61a §1 k.p.a. przedwczesna jest na obecnym etapie nie tylko ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, ale również ocena interesu prawnego strony skarżącej. Do organu administracji należał będzie obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, dokonanie niezbędnych ustaleń odnoszących się praw skarżącego i załatwienie jego żądania w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art, 145 § 1 pkt1 lii c ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1/ sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art, 152 p.p.s.a., co oznacza, iż uchylone postanowienie nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.