I SA/Wa 406/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi H. D., E. D., M. D. i S. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. D., E. D., M.D. i S. D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz E. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...], uchylił decyzję Starosty [...] z [...] maja 2013 r. nr [...], orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy zbiegu ul. [...] i [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz dawnej współwłaścicielki oraz następców prawnych byłego współwłaściciela i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja Wojewody [...] została wydana w następującym stanie sprawy: Opisana na wstępie nieruchomość, stanowiła pierwotnie część działki nr [...] o pow. [...] m2 , położonej u zbiegu ulic [...] i [...], objętej księga wieczystą nr KW [...], będącej współwłasność E. i H. małż. D. Decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1964 r. nr [...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. – o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240 ze zm.) zatwierdzono podział tej nieruchomości, w następstwie którego wyodrębniono trzy działki oznaczone odpowiednio numerami [...],[...] i [...], z których tą ostatnią o pow. [...] m2,(oznaczoną obecnie nr [...]) właściciele obowiązani byli, zgodnie z art. 13 powołanej ustawy, przekazać nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa, jako przeznaczoną pod ulicę. Przekazanie to nastąpiło aktem notarialnym z 27 czerwca 1964 r. rep. Nr [...]. Aktualnie działa nr [...] stanowi własność komunalną. Wnioskiem z [...] maja 2011 r. H. D. oraz spadkobiercy E. D. – E. D., S.D. i M. D. wystąpili o zwrot ww. nieruchomości, podnosząc, że cel publiczny określony w decyzji z [...] kwietnia 1964 r. (budowa ulicy) nie został na niej zrealizowany, a nieruchomość nadal jest przez nich faktycznie użytkowana. W następstwie przeprowadzonego postępowania, decyzją z [...] maja 2013 r. Starosta [...] (wyznaczony do rozpoznania sprawy przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r.) orzekł, na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "u.g.n."), o zwrocie działki nr [...] na rzecz E. D., H.D., S.D. i M. D. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że po przejęciu nieruchomości na własność Państwa, przez blisko 50 lat nie podejmowano na niej żadnych działań związanych z realizacją celu przejęcia. Brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających jej objęcie we władanie przez Skarb Państwa, a po komunalizacji przez Miasto [...]. Jak ustalił organ, przeprowadzając m.in. w dniu [...] lipca 2012 r. oględziny nieruchomości przedmiotowa działka wraz sąsiadującymi z nią działkami nr [...],[...] i [...] jest ogrodzona i prowadzona jest na niej działalność gospodarcza – komis samochodowy. Nie odnaleziono także, żadnych planów realizacyjnych zagospodarowania przedmiotowego ternu, o czym Starostę poinformował Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] w piśmie z [...] grudnia 2012 r. W tym stanie rzeczy organ ocenił, że stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi. Od decyzji tej odwołanie wniosło Miasto [...], zarzucając organowi naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., a także naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty [...] i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie Wojewody stan faktyczny sprawy nie został właściwie wyjaśniony, gdyż ustalając czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia organ pierwszej instancji oparł się w zasadzie jedynie na protokole z jej oględzin oraz informacji z ewidencji budynków i gruntów wraz z wydrukiem mapy sytuacyjnej. W aktach natomiast brakuje jakiejkolwiek dokumentacji, która uszczegółowiałaby określony w sposób ogólny i lakoniczny cel wywłaszczenia. Starosta nie ustalił także, pod którą z ulic planowano wykorzystać nieruchomość. Organ wskazywał jednocześnie, że określenie celu "budowa ulicy" interpretować powinno się wedle brzmienia ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 29 marca 1962 r. – o drogach publicznych (Dz.U. Nr 20, poz. 90 ze zm.), a ta nie definiowała pojęcia "ulicy", lecz posługiwała się pojęciami "drogi publicznej" oraz "pasa drogowego". Ponadto organ wojewódzki zwracał uwagę, iż w protokole z oględzin zawarta jest informacja, że komis samochodowy jest dzierżawiony od wnioskodawców. Dzierżawcy nieruchomości zaś przysługuje przymiot strony w postępowaniu o jej zwrot, z uwagi na treść art. 138 § 2 u.g.n. Wprawdzie organ wojewódzki zauważył, że informacja podana w protokole z oględzin mogła dotyczyć jedynie działek nr [...] i [...], których wnioskodawcy są właścicielami, jednakże ta kwestia winna być także wyjaśniona, zwłaszcza, że ewentualna stroną umowy dzierżawy musiałoby być [...] – jako właściciel działki nr [...]. W sytuacji zatem gdy powyższe kwestie nie zostały wyjaśnione, gdyż były ustalone bez dostatecznego oparci w materiale dowodowym, bądź w ogóle nie były badane (gdy chodzi o przesłankę realizacji celu wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ), konwalidowanie tych uchybień przez organ odwoławczy, byłoby zdaniem Wojewody, równoznaczne z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, a to z kolei nie jest dopuszczalne ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z tego względu konieczne było uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. D., S. D., H. D. i E. D., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżących, wbrew stanowisku Wojewody organ pierwszej instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy, świadczący o tym, że odebraniu nieruchomości właścicielom - przez okres prawie 50 lat – nie podejmowano żadnych działań związanych z realizacją celu przejęcia. Mało tego nieruchomość ta praktycznie przez cały czas była w posiadaniu byłych właścicieli, którzy od niej opłacali podatki. Jeżeli zaś organ odwoławczy miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza treści pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z [...] grudnia 2012 r. w sprawie braku planów realizacyjnych zagospodarowania ternu – powinien skorzystać z uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. Za całkowicie niezasadne skarżący uznali także stwierdzenie Wojewody, że organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń kluczowej dla przedmiotowej sprawy kwestii, tj. skonkretyzowania ogólnie ustalonego celu wywłaszczenia oraz nie ustalił okoliczności pozwalających na przyjęcie, iż w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] zachodzi przesłanka zbędności W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż Wojewoda [...] wydając decyzję (w zaskarżonej części) wykroczył poza granice wyznaczone art. 138 § 2 k.p.a. uprawniające go do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Przywołany przepis, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a, jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, było zwiększenie w stosunku do stanu prawnego istniejącego dotychczas, skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając mu w stopniu maksymalnym możliwość podejmowani decyzji kasacyjnej, ograniczając ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide druk nr [...], dostępny na stronach sejmowych w zakładce Prace Sejmu VI kadencji). Regułą winno być bowiem orzekanie merytoryczne w sprawie, zaś wydawanie rozstrzygnięcie kasacyjnego ograniczone do wypadków określonych tym przepisem. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności "istotnych" dla rozstrzygnięcia. Chodzi zatem wyłącznie o sytuacje, gdy ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania wyłączona jest możliwość przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadzie art. 136 k.p.a., gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy sam przeprowadziłby postępowanie wyjaśniające odnośnie kluczowych kwestii warunkujących zgodne z prawem zastosowania norom prawa materialnego, a to pozbawiałby stronę możliwość weryfikacji w toku instancji poprawności tych ustaleń. Tak sytuacja będzie co do zasady zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy decydując się na zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien bowiem brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale również mieć na względzie i inne przepisy procedury administracyjnej, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa czy ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Starostę [...] decyzji z [...] maja 2013 r. nr [...], jak też w samej decyzji, naruszenia norm procedury administracyjnej prowadzącej do braku możliwości zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia, wbrew stanowisku Wojewody, stwierdzić nie sposób. Postępowanie to prowadzone było w przedmiocie zwrotu części nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa w trybie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. z Nr 35, poz. 240 ze zm.), jako przeznaczonej pod ulicę. Przejęcie w tym trybie nieruchomości, co jest istotne z punktu widzenia obecnej oceny zasadności jej zbędności na cel wywłaszczenia, w rozumieniu stosowanego odpowiednio art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "u.g.n.") – stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji – wymaga uwzględnienia specyficznych okoliczności faktyczno-prawnych, jakie doprowadziły do odjęcia własności. Mianowicie należy mieć na względzie, że dokonywane w powyższym trybie wywłaszczenie nie było determinowane koniecznością realizacji już ściśle skonkretyzowanej i przygotowywanej inwestycji celu publicznego, ale było konsekwencją przyjętej przez ówczesnego ustawodawcę konstrukcji prawnej, wedle której właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek (art. 13 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 1948 r.). Związane ono było zatem co do zasady z inwestycją, której realizacja wprawdzie przewidywał obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, ale mającą być realizowaną w bliżej nieokreślnej przyszłości. Zważywszy przy tym na to, że możliwość ubiegania się na gruncie procedury administracyjnej o zwrot tego typu nieruchomości możliwa jest dopiero od 22 września 2004 r., kiedy znowelizowano m.in. art. 216 u.g.n. (co z kolei stanowiło konsekwencję wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01), a tym samym upłynął już wystarczający długi okres czasu umożliwiający zrealizowania na przejętej nieruchomości celu publicznego, to oceny jej zbędności w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. należy dokonywać przede wszystkim przez pryzmat faktycznego wykorzystania nieruchomości w momencie złożenia wniosku o ich zwrot. Przewidziane w punktach 1 i 2 ust. 1 art. 137 powołanej ustawy terminy mają wszak charakter dopełniający w stosunku do podstawowej przesłanki jaka jest "niezrealizowany cel wywłaszczenia" i mają one znaczenie jedynie dla oceny czy zaktualizowało się roszczenie o zwrot nieruchomości (za dopuszczalnością takiej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. opowiedział się między innymi Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z 13 marca 2014 r. P 38/11). Innymi słowy, jeżeli w dacie zgłoszenia wniosku o zwrot takiej nieruchomości (wniesionego po 22 września 2004 r.) cel wskazywany w decyzji zatwierdzającej podział i akcie notarialnym nadal nie został nadal zrealizowany, nieruchomość taka winna podlegać zwrotowi. Taki sposób podejścia do oceny zasadności zwrotu przejętej w trybie ustawy z 1948 r. działki ew. nr [...] (oznaczonej obecnie jako działka nr [...]) w okolicznościach niniejszej sprawy jest tym bardziej uzasadniony, że odjęcie małżonkom D. przynależnej im własności, w rzeczywistości nie determinowane było przeznaczeniem przejmowanego gruntu w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż takowy wówczas nie istniał, co wprost wynika z treści decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1964 r. nr [...]. Okoliczności zaś faktyczne w tym zakresie wyjaśnione zostały i udokumentowane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego w sposób wystarczający. Przede wszystkim już tylko z samego zestawienia treści archiwalnej mapy sytuacyjnej załączonej do decyzji zatwierdzającej podział i treści mapy ewidencyjnej przekazanej wraz z informacją z ewidencji gruntów i budynków z dni [...] lipca 2011 r. wynika, że w układzie granicznym przedmiotowej działki i sąsiadujących z nią działek na których zlokalizowane zostały drogi tj. ul. [...] i ul. [...] nie nastąpiły jakiekolwiek zamiany, uzasadniające wnioskowanie o realizacji na jej terenie celu wywłaszczeniowego (ulicy), jak też jakiegokolwiek innego celu publicznego. Nadto z karty inwentaryzacyjnej nieruchomości obejmującej działkę nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r. nr [...] wynika, że co najmniej na dzień 27 maja 1990 r., znajdowała się ona we władaniu H. i E. małż. D. i przeznaczona była (podobnie jak ma to miejsce obecnie) pod zabudowę - symbol Bp. Przeprowadzone zaś w dniu 4 lipca 2012 r. oględziny nieruchomości potwierdziły jej faktyczne wykorzystywanie na cele komercyjne przez osoby prywatne. Jak wynika bowiem z tego protokołu przedmiotowa działka wraz z sąsiadującymi z nią działkami nr [...] i [...] (wydzierżawionymi od inicjatorów postępowania zwrotowego) jest ogrodzona i zlokalizowany został na niej komis samochodowy. Powyższe dokumenty korespondują przy tym z treścią wyjaśnień samych skarżących, wskazujących na pozostawanie nieruchomości od dnia jej wywłaszczenia (przejęcia) w faktycznym władztwie dawnych właścicieli, a po śmierci jednego z nich jego następców prawnych. Zważywszy przy tym na fakt, że nie udało się odszukać - mimo czynienia w tym zakresie przez Starostę [...] starań - jakichkolwiek planów realizacyjnych dla spornego terenu, jak też mając na względzie, że także aktualny właściciel gruntu ([...]) nie przedłożył jakichkolwiek dowodów, które choćby uprawdopodabniały możliwość zrealizowania w przeszłości na nieruchomości zaplanowanego celu publicznego, nie sposób skutecznie postawić Starości zarzutu, że ustalając kluczowe elementy stanu faktycznego w zakresie realizacji celu publicznego dokonał tego w sposób dowolny, a więc z naruszeniem ustanowionej w art. 7, a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.pa. zasady prawdy obiektywnej, a tym bardziej, że naruszył on te przepisy w sposób istotny, co stanowi warunek konieczny dla podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego. Skoro zatem odjęcie własności nieruchomości, w istocie nie determinowane było faktyczną potrzebą realizacji celu publicznego ujętego w obowiązującym w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości planie zagospodarowania przestrzennego, a stan realizacji celu wskazywanego w decyzji z [...] kwietnia 1964 r i zwartym w jej wykonaniu akcie notarialnym z [...] czerwca 1964 r. w dacie złożenia wniosku można było zrekonstruować w oparciu o materiał dowodowy już zgromadzony w sprawie, to uchylanie w takich warunkach decyzji organu pierwszej instancji w celu dalszego poszukiwania archiwalnych dokumentów mających dopiero ten cel uściślać, traktować należy jako nieuzasadnione okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy wykorzystanie przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. trybu rozstrzygania kasacyjnego jako pretekstu do uchylenia się od zajęcia w niej merytorycznego stanowiska. Z kolei akcentowany w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wzgląd na konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu "dzierżawcy" działki nr [...], mógłby ewentualnie uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej, ale jedynie wówczas, gdyby istotnie aktualnie władającego gruntem tejże działki łączył z jej dotychczasowym właścicielem ([...]) stosunek obligacyjny (najem, dzierżawa). Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodów by tego rodzaju stosunek prawny został pomiędzy właścicielem przedmiotowej nieruchomości i osobą nią władającą w ogóle zawiązany. Zważyć zaś należy, że faktyczne władanie nieruchomością przez jednostkę bez tytułu prawnego, nie czyni takiej jednostki legitymowaną do udziału w postępowaniu o jej zwrot. Tym samym traci na znaczeniu argument, o konieczności zagwarantowania jej możliwości udziału w postępowaniu w tej sprawie przed organami obu instancji. Konkludując zatem, zgodzić się należy ze skarżącym, że wydając zaskarżoną decyzję, organ wojewódzki naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to było efektem niewłaściwej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, co doprowadziło go do nieuprawnionego wnioskowania o niewyjaśnieniu przez Starostę wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego. Z tych też względów decyzja Wojewody [...] nie mogła się ostać. Rolą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie więc ponowne przeanalizowanie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w aspekcie ustalonego na ich podstawie stanu faktycznego, przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, dokonanie oceny przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (przejęcia) na gruncie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. i art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. oraz podjęcia w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia.