IV SA/Wa 138/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość -oddala skargę- Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] Wojewoda [...], uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy U., zajętą pod drogę publiczną – ulicę W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm., zwanej dalej ustawą) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powyższa decyzja została wydana na podstawie następującego stanu faktycznego: Aktem notarialnym z [...] kwietnia 1980 r., rep. Nr [...] warunkowej umowy sprzedaży B. K. sprzedała J. i C. małż. L. całą wymienioną w § 1 tego aktu niezabudowaną działkę gruntu nr [...] bez części zajętej pod ulice o powierzchni [...] m2, położoną w W. przy ul. W. pod warunkiem, że Skarb Państwa nie wykona prawa pierwokupu na mocy ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami, w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159). Następnie aktem notarialnym rep. Nr [...] z [...] czerwca 1980 r. J. L. działający w imieniu własnym oraz w imieniu B. K. i C. L. oświadczyli, że na mocy umowy sprzedaży z [...] kwietnia 1980 r., B. K. sprzedała im niezabudowaną działkę gruntu, oznaczoną nr [...] o obszarze [...] m2. Na mocy postanowienia nr [...], o którym mowa w ww. akcie notarialnym z [...] czerwca 1980 r., Prezydent W. postanowił nie wykonywać prawa pierwokupu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, opartego o regulację ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W dniu 29 grudnia 2005 r. A. L. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - ul. W. w W. na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...] z [...] grudnia 1997 r. współwłaścicielami działki niezabudowanej nr [...] nr ew. [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 są J. L. syn J. i M. i żona jego C. L. córka W. i J. na zasadach wspólności ustawowej. Aktem notarialnym z [...] marca 2000 r., rep. [...] umową przeniesienia własności w zamian za rentę C. i J. małż. L. przenieśli na rzecz córki A. H. z domu L. własność nieruchomości położonej w W. w gminie U. przy ul. W., stanowiącej działkę gruntu oznaczoną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, zajętej pod część ulicy W. w W. w dzielnicy U., uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Jako właściciela przedmiotowej nieruchomości wg stanu na dzień [...] stycznia 1999 r. w ww. decyzji uznano A. L. Prezydent W. decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] odmówił A. L. ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W ocenie organu I instancji, skoro nabycie prawa własności do nieruchomości opisanej w aktach notarialnych z [...] kwietnia 1980 r. i z [...] czerwca 1980 r., oznaczonej nr [...] w części pod ulicą W. w W. nie nastąpiło w trybie sprzedaży warunkowej, w przypadku, w którym do tej nieruchomości Skarbowi Państwa przysługiwało prawo pierwokupu, to należy stwierdzić, że prawo własności A. L. do nieruchomości, stanowiącej przedmiot postępowania odszkodowawczego nie podlega ochronie, jaką zapewnia rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707, ze zm., dalej: "u.k.w.h."). Organ I instancji powołał się na art. 599 § 2 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 Nr 16, poz. 93, dalej: "kc"), zgodnie z którym, jeżeli prawo pierwokupu przysługuje z mocy ustawy Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, współwłaścicielowi albo dzierżawcy, sprzedaż dokonana bezwarunkowo jest nieważna oraz na art. 58 § 1 kc, zgodnie z którym, czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy oraz § 3 ww. przepisu, zgodnie z którym, jeżeli nieważnością jest dotknięta tylko część czynności prawnej, czynność pozostaje w mocy co do pozostałych części, chyba że z okoliczności wynika, iż bez postanowień dotkniętych nieważnością czynność nie zostałaby dokonana. Nadto Prezydent W. w decyzji z [...] kwietnia 2014 r., przedstawił stanowisko, zgodnie z którym "stan nieważności z przyczyn wskazanych w komentowanym przepisie powstaje z mocy samego prawa (ipso iure) i datuje się od początku, tzn. od chwili dokonania czynności". A. L. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Organowi I instancji zarzuciła wydanie decyzji naruszenie prawa, a w szczególności art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz naruszenie postanowień decyzji Wojewody [...]nr [...] z [...] grudnia 2010 r., prawa materialnego i procesowego, a także niespójność ustaleń w zebranym materiale dowodowym oraz art. 5 u.k.w.h. oraz przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także art. 7, art. 77 i art. 57 § 5 oraz art. 141 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 237 ze zm., dalej: "kpa"). Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, nie jest dopuszczalne badanie przez organ administracji publicznej ważności i skuteczności umowy przenoszącej własność nieruchomości. Podał, że w sądownictwie administracyjnym powszechnie uznaje się, że organ administracyjny nie jest właściwy w przedmiocie weryfikowania ważności umowy cywilnoprawnej, stanowiącej podstawę wpisu do księgi wieczystej nieruchomości, w wyniku którego powstaje prawo. Starosta nie jest uprawniony do badania ważności umowy sprzedaży albo ważności ustanowienia na nieruchomości użytkowania wieczystego i to bez względu na to czy prawo to powstało z mocy prawa, czy też w drodze czynności prawnej (wyrok WSA we Wrocławiu z 6 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wr 301/10, wyrok WSA w Gdańsku z 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 858/13). Nadto wskazał, że z konstrukcji prawnej nabycia mienia, w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. jasno wynika, że rozpatrzenie przez starostę (Prezydenta W.) sprawy o odszkodowanie i wydanie w tym zakresie stosownej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...], że w stosunku do gruntu położonego w W. przy ulicy W. wystąpiły pozytywne przesłanki z art. 73 ust, 1 ww. ustawy, co muszą potwierdzić zgromadzone w sprawie dowody, inne niż te wymagane w sprawie o odszkodowanie. Rozstrzygnięcie o nabyciu przez podmiot publicznoprawny mienia zajętego pod drogę publiczną zawarte jest w ostatecznej decyzji, wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Zgodnie z orzecznictwem wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 1-3 ustawy z 13 października 1998 r. warunkuje możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Z decyzji wydanej w sprawie o stwierdzenie nabycia gruntu położonego w W. przy ulicy W. zajętego pod drogę publiczną będzie wynikało, kto w dacie [...] grudnia 1998 r. był właścicielem nieruchomości. Kwestia ta nie podlega ustaleniu w sprawie o odszkodowanie, ponieważ Prezydent W. jest w tym zakresie związany ustaleniami ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie nabycia nieruchomości zajętej pod drogę. Zwrócił uwagę, że prawo do złożenia wniosku o odszkodowanie nie może być łączone wyłącznie z osobą, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu [...] stycznia 1999 r. Prawo takie przysługuje także osobie, na rzecz której prawo to przeniesiono w drodze umowy cywilnoprawnej. Dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie zostanie ujawnione przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, możliwe jest zbycie takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej. Podobny pogląd wyrażony został w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, zgodnie z którym, uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną może być także osoba, która po dniu [...] grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w której aktem notarialnym nr rep. [...] z [...] marca 2000 r. na rzecz A. L. przeniesiono własność nieruchomości o powierzchni [...] m2. Podał, że w niniejszej sprawie odszkodowawczej, osoba będąca właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem odszkodowawczym na dzień [...] grudnia 1998 r. została wskazana wiążąco dla Prezydenta W. w decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2010 r., którą stwierdzono nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, zajętej pod część ulicy W. w W. w dzielnicy U., uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Dopóki ww. decyzja deklaratoryjna Wojewody [...]funkcjonuje w obrocie prawnym, a jej ważność nie została podważona w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych A. L. winna być uznana za stronę uprawnioną do żądania ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ponadto organ zaznaczył, że w akcie notarialnym z [...] czerwca 1980 r., zawarte jest stwierdzenie, iż na podstawie postanowienia nr [...] z [...] maja 1980 r. Prezydent W. postanowił nie wykonać prawa pierwokupu do całości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, w tym w części zajętej pod drogę - ulicę W. w W. Oznacza to, wbrew wnioskom zawartym w decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2014 r., iż sprzedaż działki nr [...] na rzecz poprzedników prawnych A. L. - Państwa J. i C. małż. L. nastąpiła w zachowaniem warunku, o którym mowa w art. 599 § 2 kpa, wymaganym w przypadku zastrzeżenia na rzecz Skarbu Państwa prawa pierwokupu, w tym, tej części działki nr [...], która w akcie prawnym z [...] kwietnia 1980 r. wyłączony został z zakresu sprzedaży warunkowej, a który przeznaczony został pod drogę publiczną. Dodatkowo, opisany stan prawny ujawniony został prawomocnie w księdze wieczystej nr [...]. Ewentualne nieścisłości pomiędzy treścią dwóch wymienionych aktów notarialnych - z [...] kwietnia 1980 r. oraz z [...] czerwca 1980 r. nie podlegają badaniu przez organ odszkodowawczy ani w I ani w II instancji. Kwestia nieważności czynności cywilnoprawnej oraz stwierdzenia, czy ma ona postać nieważności względnej czy bezwzględnej leży w gestii sądu cywilnego i przepisów postępowania cywilnego, z których najważniejszym jest, jak zauważył Prezydent W., przepis art. 189 kpc, zgodnie z którym, powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny. Dodatkowo jednak, należy mieć na uwadze, że wyrażona w art. 5 u.k.w.h. rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni ważności nabycia od osoby pozbawionej zdolności do czynności prawnych (albo ograniczonej w niej), ani nie sanuje nieważności czynności prawnej, na podstawie której nastąpiło nabycie. Gwarantuje tylko, że nabycie nie będzie mogło być kwestionowane ze względu na brak uprawnień po stronie zbywcy. Jeżeli umowa sprzedaży dotknięta była nieważnością, to wpis nabywcy został dokonany bez ważnej podstawy i zbywca może żądać usunięcia niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale w trybie określonym w art. 10 u.k.w.h., nie zaś w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie odszkodowania. W tym wypadku art. 5 u.k.w.h. nie ma zastosowania. Zdaniem organu odwoławczego, nieuprawnione było uznanie przez organ I instancji braku uprawnienia A. L. do żądania odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. z uwagi na nieważność czynności cywilnoprawnej - umowy sprzedaży nieruchomości, a zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji, który zobligowany jest do zbadania przesłanek odszkodowawczych, wymienionych w art. 73 ustawy po zgromadzeniu stosownego materiału dowodowego. Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent W. naruszył art. 73 ust. 4 ustawy oraz przepisy art. 7, 77 kpa poprzez nieprawidłową interpretację ww. przepisu prawa materialnego oraz niezgomadzenie i nierozpoznanie w stopniu wyczerpującym materiału dowodowego. Nietrafny jest natomiast zarzut odwołania, zgodnie z którym doszło do naruszenia art. 57 § 5 oraz art. 141 § 2 kpa, gdyż dyspozycje wymienionych przepisów (warunki terminowego złożenia podania oraz termin złożenia żalenia na postanowienie) nie mają zastosowania w żadnej części postępowania, zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: - art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że uprawnionym do odszkodowania jest osoba, która w dacie [...] grudnia 1998 r. nie była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, - art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta W. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania pomimo, że decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie ma konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, - art. 12 § 1, w zw. z art. 35 § 1 kpa, polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta W. oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania, - art. 7, art. 77, art. 80 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja została wydana pomimo, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, podczas gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy i wyczerpujący i nie zachodzi w tym wypadku konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wskazując na powyższe Miasto W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosło, że aktem notarialnym z [...] kwietnia 1980 r. warunkową umową sprzedaży B. K. sprzedała J. i C. małż. L. całą niezabudowaną działkę gruntu nr [...] pod warunkiem, że Skarb Państwa nie wykona prawa pierwokupu na mocy ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a J. i C. małż. L. nieruchomość pod danym warunkiem kupują. Z powyższego wynika, że w przedmiotowym wypadku zgodnym zamiarem stron było przeniesienie własności działki ale bez ulic. Następnie, aktem notarialnym z [...] czerwca 1980 r. przeniesienia własności nieruchomości J. L. działający w imieniu własnym oraz w imieniu B. K. i C. L. oświadczył, że na mocy umowy sprzedaży, sporządzonej [...] kwietnia 1980 r., B. K. sprzedała im niezabudowaną działkę gruntu, oznaczoną nr [...]. Zdaniem Miasta W., mając na względzie powyższe, trudno zgodzić się z Wojewodą [...], że ewentualne nieścisłości pomiędzy treścią dwóch wymienionych aktów notarialnych z [...] kwietnia 1980 r. oraz [...] czerwca 1980 r. nie podlegają badaniu przez organ odszkodowawczy ani w I ani w II instancji. W ocenie Miasta nie są to nieścisłości tylko okoliczności wpływające na ważność umowy z [...] czerwca 1980 r. Stosownie bowiem do treści art. 156 kc, jeżeli zawarcie umowy przenoszącej własność następuje w wykonaniu zobowiązania wynikającego z uprzednio zawartej umowy zobowiązującej do przeniesienia własności, z zapisu zwykłego, z bezpodstawnego wzbogacenia lub z innego zdarzenia, ważność umowy przenoszącej własność zależy od istnienia tego zobowiązania. Podało, że odnośnie do związania przy przeniesieniu własności umowy zobowiązującej i rozporządzającej Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że niedopuszczalna jest modyfikacja w umowie przenoszącej własność poprzedzającej ją umowy sprzedaży. Umowa przenosząca własność powinna ograniczyć się tylko do powołania się na zobowiązanie wynikające z umowy sprzedaży, w której wykonaniu przenosi się własność (wyrok SN z [...] kwietnia 1971 r., sygn. akt [...]). Oznacza to – zdaniem Miasta – że umowa z [...] czerwca 1980 r. w zakresie sprzedaży ulicy jest nieważna, albowiem swoim zakresem objęła także ulicę, która nie była przedmiotem warunkowej umowy sprzedaży z [...] kwietnia 1980 r. Ponadto Miasto argumentowało, że Prezydent W. był ograniczony zakresem skorzystania lub nieskorzystania z prawa pierwokupu aktem notarialnym z [...] kwietnia 1980 r., co w ocenie Miasta prowadzi do wniosku, że sprzedaż w zakresie ulicy została dokonana bezwarunkowo. Miasto nie zgodziło się ze stanowiskiem, że nie jest dopuszczalne badanie przez organ administracji publicznej ważności i skuteczności umowy przenoszącej własność. W ocenie W. czynność prawna przeniesienia prawa własności była nieważna w rozumieniu art. 58 § 1 kc, zgodnie z którym nieważność bezwzględna oznacza, że czynność prawna nie wywołuje żadnych skutków w sferze cywilnoprawnej. Stan nieważności z przyczyn wskazanych w komentowanym przepisie powstaje z mocy samego prawa i datuje się od początku, tzn. od chwili dokonania czynności. Nieważność czynności prawnej jest skutkiem powszechnym, tzn. działającym wobec wszystkich. Ponadto, stan bezwzględnej nieważności czynności prawnej jest brany pod uwagę z urzędu przez organy stosujące prawo (tak A. Janiak w Komentarz do art. 58 Kodeksu cywilnego, wyd. Wolters Kluwers), a rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni nabywcy, jeżeli umowa o przeniesienie własności nieruchomości była nieważna (wyrok SN z 24 stycznia 2002 r. III CKN 405/99). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), powoływanej dalej jako "ppsa". Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta W. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie Sądu słusznie organ w zaskarżonej decyzji rozstrzygnął w sposób kasacyjny, dostrzegając wadliwość decyzji organu I instancji, a zatem – wbrew twierdzeniom W., nie naruszając art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie. W sprawie zarysowały się dwa podstawowe zagadnienia stanowiące przedmiot sporu między stronami. Pierwsze - dotyczące możliwości dokonania przez organ odszkodowawczy oceny w zakresie ważności umowy sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości i drugie – odnoszące się do podmiotowych wymogów skutecznego wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie. W pierwszej kwestii, zdaniem organu I instancji, prawo własności A. L. do nieruchomości, stanowiącej przedmiot postępowania odszkodowawczego nie podlega ochronie, jaką zapewnia rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, bowiem doszło do bezwarunkowej sprzedaży nieruchomości, mimo iż prawo pierwokupu przysługiwało Skarbowi Państwa z mocy prawa, co wynika z art. 599 § 2 kc. Nadto organ odwołał się do art. 58 § 1 kc, zgodnie z którym, czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy oraz § 3 ww. przepisu, zgodnie z którym, jeżeli nieważnością jest dotknięta tylko część czynności prawnej, czynność pozostaje w mocy co do pozostałych części, chyba że z okoliczności wynika, iż bez postanowień dotkniętych nieważnością czynność nie zostałaby dokonana. Prezydent W. w decyzji z [...] kwietnia 2014 r., przedstawił stanowisko, iż "stan nieważności z przyczyn wskazanych w komentowanym przepisie powstaje z mocy samego prawa (ipso iure) i datuje się od początku, tzn. od chwili dokonania czynności", a w zakresie działania organu administracji mieści się dokonanie oceny ważności umowy sprzedaży, a zatem uwzględnienie negatywnych przesłanek do uznania obowiązywania tej umowy. Sąd stoi na stanowisku, że w obecnym stanie prawnym organom władzy publicznej ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który tym podmiotom przyznawałby wyraźnie kompetencję w tym zakresie. Zatem dokonywanie takiej oceny, a następnie formułowanie wiążących dla stron skutków prawnych, należy uznać za wydane z naruszeniem art. 58 Kc. Jednak ustalenie nieważności czynności prawnej wymaga wydania wyroku ustalającego w trybie art. 189 Kpc, lub też sąd władny jest ustalić nieważność umowy w ramach innego postępowania. Do takich ustaleń nie jest natomiast władny organ administracji w ramach swoich kompetencji. Dopóki sąd powszechny, działając w ramach swojej kognicji nie orzeknie inaczej, należy przyjąć, iż dana czynność prawna jest ważna. Nie ma podstaw, by czynić inne założenie. Tym samym, skoro umowa kupna-sprzedaży nie została uznana przez sąd powszechny za nieważną, to organ miał prawo ustalenia zgodnie z tą umową podmiotu uprawnionego do odszkodowania. Co do drugiej spornej kwestii, tj. podmiotowych wymogów skutecznego wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie, wskazać należy, iż wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności, choć w sprawie nastąpiło to z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten przewiduje przejście z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Jakkolwiek prawo własności podlega konstytucyjnej ochronie, jak to wynika z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to prawo to może być wywłaszczone. Jednak wywłaszczenie, jak stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji, jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Odjęcie prawa może być dokonane tylko ustawą – art. 64 ust. 2. Konstytucja nakazuje zatem, aby wywłaszczenie, jeśli następuje, miało miejsce za odszkodowaniem, ustawa przewidując w art. 73 ust. 1 wywłaszczenie nieruchomości przez przejście tytułu własności z mocy prawa, stanowi w tym przepisie, że odbywa się to za odszkodowaniem. Odszkodowanie za utratę prawa własności nieruchomości właściciel może otrzymać na swój wniosek. Art. 73 ust. 4 ustawy przewiduje taki tryb dochodzenia odszkodowania, przy czym zakreśla termin na złożenie wniosku – od [...] stycznia 2001 r. do [...] grudnia 2005 r. Po tym okresie roszczenia o odszkodowanie, z mocy tego przepisu wygasa. Z ww. przepisów ustawy art. 73 ust. 1 i ust. 4 – wynika zatem, że za nieruchomości, które przeszły na rzecz podmiotu publicznego, jako zajęte pod drogę, służy odszkodowanie, ale wypłacane na wniosek właściciela złożony w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy. Ponieważ po tym terminie roszczenie wygasa, jak stanowi ten przepis, na wnioski złożone po okresie wskazanym w tym przepisie odszkodowanie nie może być już ustalone. Mimo zatem konstytucyjnej zasady wywłaszczenia tylko za odszkodowaniem ustawa przewiduje wyłom od niej w sytuacji, gdy wniosek o odszkodowanie nie zostanie złożony w ogóle lub zostanie złożony po terminie, a takie rozwiązanie Trybunał Konstytucyjny uznał za nienaruszające Konstytucji (wyrok z 20 lipca 2004 r. SK 11/02). Podkreślić także trzeba, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących odszkodowania przysługującego na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy za przejecie nieruchomości zajętej pod drogi publiczne na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego ukierunkowane jest na zachowanie konstytucyjnej zasady wywłaszczania za odszkodowaniem, np. uchwała 7 sędziów z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09, CBOSA. W wyroku tym uznano, że uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie jest także ten, kto po 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście prawa własności, nabył nieruchomości od osoby będącej jej właścicielem 31 grudnia 1998 r. Stanowisko takie, oparte o prokonstytucyjną wykładnię, wyrażane jest konsekwentnie przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA: z 23 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 453/10, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1487/13, CBOSA). Słusznie zatem wywodził Wojewoda [...], że prawo do złożenia wniosku o odszkodowanie nie może być łączone wyłącznie z osobą, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu [...] stycznia 1999 r. prawo takie przysługuje bowiem osobie, na rzecz której prawo to zostało przeniesione w drodze umowy cywilnoprawnej. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja została wydana pomimo, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana należy wskazać, że Wojewoda [...] przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszył procedury administracyjnej, w tym wyżej powołanych przepisów. Wydana przez Wojewodę [...]ego decyzja oparta jest o materiał dowodowy pozwalający na przyjęcie wyrażonych w tej decyzji wniosków co do błędnej interpretacji przepisów ustawy i konieczności dalszego prowadzenia postepowania wyjaśniającego w związku z dokonaniem przez organ II instancji odmiennej interpretacji od organu I instancji. Zdaniem Sądu materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy. Natomiast okoliczność, że Skarżąca nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organ sama w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji powołanych przepisów. Podobnie niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 12 § 1, w zw. z art. 35 § 1 kpa, polegającego na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta W. oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania. Zasada szybkości postępowania musi bowiem ustąpić przed zasadą praworządności (która w tej sprawie wyraża się w dokonaniu prawidłowej interpretacji przepisów warunkujących możliwość wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość). Uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa jest możliwe wówczas, gdy wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda [...] prawidłowo zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia przesłanek odszkodowawczych, wymienionych w art. 73 ustawy, po zgromadzeniu materiału dowodowego (str. 6 i 7 zaskarżonej decyzji), w wyniku uznania, że A. L. była uprawniona do żądania odszkodowania w trybie art. 73 ustawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art.151 ppsa orzekł jak w sentencji.