I SA/Wa 1619/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2014 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r. nr [...] orzekającej, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r. nr [...] wydana został z naruszeniem prawa. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika następujący stan faktyczny sprawy: ego Wydaną na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U.Nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz.57 ze zm.) decyzją z [...] sierpnia 1977 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o wykupie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości rolnej położonej w Z., składającej się z działek nr [...],[...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego I. C., C. C. i K. R. za kwotę [...] złotych. Wnioskiem z [...] lipca 1994 r. I. C. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w [...] o przyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość, które to przejęcia nastąpiło za niewspółmiernie, jej zdaniem niską, cenę i było bezprawne. Wniosek ten potraktowany został przez organy jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1977 r. i po przekazaniu go Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu w sprawie, w takim trybie był rozpoznany. Decyzją z [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz art. 158 § 1 i 2 k.pa., stwierdził że ww. decyzja Prezydenta Miasta Z. wydana została z naruszeniem prawa. W komparycji decyzji wskazał, że wydana ona została w następstwie rozpoznania wniosku T. Z. jest jednym ze spadkobierców zmarłej [...] lutego 1997 r. I. C., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 1999 r. [...]. Powodem kwalifikowanej wadliwości rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...], wskazywanym przez Wojewodę, był brak protokołu z lustracji gospodarstwa rolnego należącego w [...] części do I. C., który wskazywałby niski poziom produkcji tego gospodarstwa w skutek zaniedbania, co umożliwiałoby jego przymusowy wykup w myśl art. 1 pkt 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. Zawiadomieniem z 3 stycznia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, decyzją z [...] stycznia 2014 r. stwierdził nieważność ww. decyzji organu wojewódzkiego. W ocenie Ministra kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja Wojewody [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ wojewódzki podejmując ją nie przeprowadził stosownych ustaleń pod kątem zaistnienia negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 2 k.pa., które pozwoliłyby na podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. Wojewoda w ogóle nie wskazał przyczyn, które spowodowały, że mimo uznania decyzji Prezydenta Miasta [...] za rażąco naruszającej prawo nie orzekł o jej nieważności, lecz ograniczył się do stwierdzenia, że wydana ona został z naruszeniem prawa. Wojewoda także rażąco naruszył art. 157 § 2 k.p.a., gdyż wszczął postępowanie w sprawie i wydał decyzję nadzorczą na wniosek strony, oznaczonej jako T. Z., podczas gdy ona takiego wniosku nie złożyła, a jej poprzedniczka prawna – I. C. wnosiła o przyznanie odszkodowania za przejęte nieruchomości, a nie stwierdzenie nieważności decyzji z 1977 r., a arbitralne modyfikowanie przez organ treści żądania strony jest niedopuszczalne. Ponadto zdaniem Ministra, rozstrzygnięcie Wojewody wydane została z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), gdyż organ ten nie podjął starań w celu pozyskania dokumentów archiwalnych, a bez podjęcia próby zgromadzenia istotnej w sprawie dokumentacji przedwczesna jest ocena, że decyzja Prezydenta Miasta [...] dotknięta jest wadą nieważności. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem T. Z. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując m.in., że ustalone przez Ministra naruszenia prawa, nie były na tyle istotne by uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Nie podzieliła ona oceny Ministra, że organ wojewódzki wadliwie przeprowadził postępowania wyjaśniające, jak również kwestionowała jego stanowisko, Wojewoda nie podejmował działań zmierzających do wyjaśnienia treści wniosku I. C., czy też w sposób wadliwy zakwalifikował zawarte w nim żądanie. Zgodziła się ona wprawdzie z Ministrem, że istotnie organ wojewódzki nie podał przyczyn, z powodu których nie stwierdził nieważności badanej decyzji, jednakże jej zdaniem oczywistym jest, że po 27 latach od wydania tej decyzji, jej skutki prawne są nieodwracalne W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] marca 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] stycznia 2014 r., podtrzymując podniesioną w nim w argumentację. W końcowej części uzasadnienia dodatkowo wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że decyzja Prezydenta Miasta [...] odpowiada prawu, a zainteresowane strony będą miały w dalszym ciągu prawo zwrócenia się do organu wojewódzkiego o stwierdzenie jej nieważności. Na powyższą decyzję T. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej: -naruszenie art. 156 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sprawie i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r., pomimo że w jej ocenie decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący; -naruszenie zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7 oraz 8 k.pa., poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy całokształtu okoliczności oraz funkcjonujących w obrocie decyzji wydanych w takich samych okolicznościach, a stwierdzających bezprawność działania organów w przedmiocie postępowania przy przejmowaniu nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, co z kolei prowadzić ma do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Tytułem przykładu takiej decyzji powołała się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] września 2008 r., nr [...] której kopię załączyła do skargi; -naruszenia art. 16 k.p.a. poprzez wzruszenie decyzji Wojewody [...] bezpodstawnie i po tak długim czasie jej funkcjonowania w obrocie prawnym, co doprowadziło do naruszenia zasady pewności prawa; -naruszenie art. 138 k.p.a., polegające na utrzymaniu przez Ministra w mocy wydanej przez siebie decyzji, podczas gdy po ponownym rozpatrzeniu sprawy winien był on ją uchylić. W oparciu o taj sformułowane zarzuty, uzasadnione w motywach skargi, wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza w prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenia, aczkolwiek nie wszystkie oceny i argumenty sformułowane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sąd podziela. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji administracyjnej, która również wydana została w trybie nadzorczym. Przedmiotem oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dokonanym w trybie nieważnościowym, była mianowicie decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2004 r., którą organ ten po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego zainicjowanego wnioskiem I. C. stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r. orzekająca o wykupie na rzecz Skarbu Państwa części wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego I. C., C. C. i K. R. nieruchomości rolnej położonej w Z., wydana został z naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie więc wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. Analogicznie w przypadku, gdy przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja wydana również w takim trybie, nie jest rolą organu nadzoru ponowne weryfikowanie legalności badanej wówczas decyzji podjętej w trybie zwykłym, ale ocena w aspekcie wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. decyzji nadzorczej. Innymi słowy organ nadzoru ocenia, czy w świetle ustalonego w pierwotnym postępowaniu nieważnościowym stanu faktycznego, określony organ mógł na gruncie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 lub 2 k.p.a., podjąć rozstrzygnięcie o treści ujętej w sentencji decyzji, a zwłaszcza czy podejmując je sam nie naruszyła prawa w stopniu rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenił, że taką właśnie wadą obarczona jest decyzja nadzorcza Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r., a to przede wszystkim z tego względu, że stwierdza ona wydanie kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z naruszeniem prawa, bez wyjaśnienie przyczyn, z powodu których, mimo zaistnienia wady opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wojewódzki nie stwierdził jej nieważności. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Zważyć bowiem należy, że stwierdzenie zaistnienia wspomnianej kwalifikowanej wady prawnej obliguje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności badanej decyzji na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., chyba że w sprawie zaistniały negatywne przesłanki o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a. (upływ czasu w przypadku stwierdzenia wad opisanych w punktach 1, 3, 4 i 7 § 1 art. 156 k.p.a, bądź nieodwracalne skutki prawne wywołane kontrolowaną decyzją). Wówczas organ jedynie ogranicza się do podjęcia rozstrzygnięcia determinowanego dyspozycją normy prawnej z art. 158 § 2 k.p.a, a więc stwierdzenia, że kontrolowana w nadzorze decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Żadne inne względy do takiego sposobu załatwienia sprawy organu nie uprawniają. Nie rozstrzyga on wszak w tym zakresie w warunkach uznania administracyjnego. Mając przy tym na względzie to, że konsekwencją podjęcie decyzji na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., jest pozostawienie w obrocie prawnym obarczonego kwalifikowaną wadliwością prawną władczego rozstrzygnięcia, motywy którymi kierował się organ ją podejmując nie mogą pozostawać w sferze domysłów, lecz winny być w sposób wyraźny wyeksponowane. Brak zaś wyjaśnienie tej kwestii – jak zasadnie przyjął Minister- uzasadnia ocenę, że decyzja taka wydana została z rażącym naruszeniem art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., prowadzącym do stwierdzenie jej nieważności. W tym stanie rzeczy już tylko te okoliczności były wystarczające do podjęcia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji eliminującej ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego decyzję Wojewody [...]. W konsekwencji czynienie mu zarzutu, że stwierdzając nieważność tej decyzji naruszył on art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też uchybił ustanowionej w art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodzić się także należy z Ministrem, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, podejmując decyzję nadzorczą organ wojewódzki, uczynił to bez wyjaśnienia istotnych dla oceny legalności decyzji Prezydenta Miasta [...] elementów stanu faktycznego sprawy, bez których zbadania formułowanie takiej oceny nie było możliwe, a przez to w sposób rażący naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Aczkolwiek, w ocenie Sądu, w aspektach innych niż uczynił to Mister wadliwości tej należy upatrywać. Minister zarzucił bowiem Wojewodzie [...], że ten nie podjął prób odszukania protokołów z lustracji gospodarstwa, choć to ich brak miał wg. Wojewody uzasadniać stwierdzenie wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa. Tymczasem uszło uwadze organów (tak wojewódzkiego, jak i centralnego), że te elementy stanu faktycznego dla oceny legalności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1977 r. nie mają jakiegokolwiek znaczenia. Zważyć bowiem należy, że decyzja ta wydana została na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz.57 ze zm.), w których to przepisach uregulowano tryb wykonania przynależnego Skarbowi Państwa z mocy ust. 3 ww. artykułu prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości rolnych poddanych licytacji w trybie tej ustawy. Stanowiła przy tym kolejny władczy akt wydawany w ramach procedury wykupu takich nieruchomości, z której tylko pierwszy (decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości, o której mowa w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia) poprzedzona musiała być protokołem lustracji i sporządzonej opinii o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazującej niski poziom produkcji z powodu zaniedbania (por. § 3 ust. 4 w zw. z ust. 1 i § 2 ust. 5 rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów – Dz.U. Nr 11, poz. 58). Skoro tak, to ocena legalności decyzji podjętej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy - dla której wydania niezbędne jest jedynie spełnienie wymogów opisanych w § 9 i 10 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych – nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Te bowiem zostały ocenione w ostatecznej decyzji o wszczęciu postępowania (tu decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1977 r.), która do czasu jej eliminacji z obrotu prawnego była dla organów orzekających o przymusowym wykupie nieruchomości przez Skarb Państwa wiążąca. Oznacza to, że orzekając w tej materii Prezydent nie musiał także dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa, a jedynie zobligowany był do zbadania czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. A skoro tak to w postępowaniu nieważnościowym ocena podjętej przez niego decyzji musi być dokonywana wyłącznie w aspekcie przesłanek zawartych w przepisach prawa materialnego mających znaczenie przy rozstrzyganiu o wykonaniu przez Skarb Państwa wspomnianego prawa i przy uwzględnieniu tych elementów stanu faktycznego, których subsumcja do norm zawartych w przepisach prawa determinowała podjęte w tym względzie rozstrzygnięcie. Takich zaś ocen organ wojewódzki w swoim rozstrzygnięciu nie zawarł, jak też nie wynika by pod tym kątem prowadził jakiekolwiek ustalenia co do stanu faktycznego sprawy, skupiając się w sposób błędny na kwestii produktywności gospodarstwa i dokumentacji ją potwierdzającą, a to oznacza, że prowadząc postępowanie nadzorcze naruszył on także w sposób rażący wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej Nie ma natomiast racji Minister, upatrując kwalifikowanej wady prawnej decyzji Wojewody [...], w uruchomieniu trybu nadzorczego na wniosek strony, mimo że takowy nie był (zdaniem Ministra) złożony, a to wobec odmiennej treści żądania zgłoszonego przez I. C. O ile zgodzić się należy z nim co do zasady, że organ administracji publicznej nie jest władny arbitralnie zmieniać treści żądania strony, to jednak w okolicznościach rozpoznawanej, zważywszy na fakt, że na gruncie procedury administracyjnej i administracyjnego prawa materialnego nie istniały regulacje prawne umożliwiające dochodzenia odszkodowania za przymusowo wkupioną nieruchomość, a strona (nie będąc osobą zorientowaną w procedurze administracyjnej) sugerowała także w końcowej części swojego wniosku bezprawność wykupu, potraktowanie jej pisma jako podania o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skutkującej odjęciem jej prawa własności, uznać należy za działanie w pełni dopuszczalne. Tym bardziej, że ani inicjatorka postępowania, ani jej spadkobierczyni (T. Z.) - która po śmierci ww. wstąpiła w jej miejsce, na zasadzie art.30 § 4 k.p.a. - na żadnym etapie nie kwestionowała poprawności kwalifikacji podania. To natomiast, że w komparycji decyzji przywołano jako wnioskodawczynię T. Z. (a nie I. C.), nie czyni podjętego rozstrzygnięcia wadliwym i stanowi w istocie odzwierciedlenie zmian podmiotowych, jakie zaszły w toku postępowania. Błędna zatem jest ocena Ministra, że podejmując decyzje organ wojewódzki naruszyły także art. 157 § 2 k.p.a. Wadliwość tej części argumentacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie czyni jednak podjętej przez niego decyzji niezgodnej z prawem. Jak już bowiem wskazano, wystarczającą przesłanką do eliminacji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nadzorczej decyzji Wojewody [...] był brak jakichkolwiek wyjaśnień co do przyczyn, które zadecydowały o ograniczeniu podjętego rozstrzygnięcia do uznania, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] wydana została z naruszeniem prawa, co - jak wyjaśnił Minister - pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.