II GSK 2893/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Bała po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 787/14 o odrzuceniu skargi P. A. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 11 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 787/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę P. A. Spółki z o.o. w B. (następcy prawnemu S. A. Spółki z o.o. w F.) na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych. W ocenie Sądu nie można uznać przesyłki zawierającej decyzję z [...] lutego 2014 r. za doręczoną skutecznie spółce w trybie art. 44 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), ponieważ ani na kopercie, znajdującej się w aktach administracyjnych, ani na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej przesyłki nie znajduję się adnotacja o: ponownym awizowaniu, pozostawieniu zawiadomienia o możliwości jej odbioru, sposobie powiadomienia adresata o powtórnym awizowaniu, informacji o placówce pocztowej, w której przesyłka jest przechowywana, terminie odbioru przesyłki, miejscu umieszczenia awizo. Wobec tego WSA stwierdził, że przyjęcie fikcji doręczenia przesyłki jest bezskuteczne, gdyż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki powinny zostać zaświadczone wszystkie okoliczności warunkujące zaistnienie domniemania doręczenia przesyłki, w przeciwnym wypadku dokument ten nie jest dowodem dokonanego doręczenia zastępczego. Sąd I instancji uznał, że nie ziściło się zdarzenie warunkujące możliwość wniesienia skargi, a tym samym rozpoczynające bieg terminu do jej wniesienia, ponieważ decyzja nie została skutecznie doręczona, a tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Wobec tego skarga wniesiona na tę decyzję jest przedwczesna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi, w sytuacji gdy Sąd nie dysponował wszystkimi dowodami niezbędnymi do rozpoznania sprawy, pomimo tego że miał obowiązek i możliwość skompletowania tych dowodów; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy, tj. uznaniu, że nie doszło do doręczenia decyzji organu odwoławczego zgodnie z art. 44 k.p.a., podczas gdy stanowisko takie na skutek niewywiązania się przez Sąd z obowiązku skompletowania wszystkich dowodów niezbędnych do rozpoznania sprawy było przedwczesne i błędne; 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na decyzję z powołaniem się na brak doręczenia tej decyzji zgodnie z dyspozycją art. 44 k.p.a., podczas gdy na skutek niewywiązania się przez Sąd z obowiązku skompletowania wszystkich dowodów niezbędnych do rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie to zostało podjęte bez dokonania w tym zakresie niezbędnych ustaleń. Organ uznał, że z treści odpowiedzi na reklamację wydanej przez Pocztę Polską wynika, że przesyłka została prawidłowo doręczona w trybie art. 44 k.p.a. W ocenie organu WSA nie wywiązał się z dyrektywy rozstrzygania na podstawie jednoznacznie i prawidłowo ustalonego stanu sprawy. Nie dostrzegł bowiem, że okoliczność dotycząca dopełnienia przez pracowników operatora pocztowego, doręczających zaskarżoną decyzję, czynności wymaganych na gruncie art. 44 k.p.a. nie została dostatecznie i jednoznacznie wyjaśniona. Wobec tego WSA nie powinien orzekać w sprawie, lecz wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy przez dołączenie informacji uzyskanej w wyniku postępowania reklamacyjnego. W ocenie organu brak takiego działania stanowił naruszenie przepisów art. 133 § 1 w związku z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. i skutkował rozstrzygnięciem sprawy, w sytuacji gdy Sąd nie dysponował wszystkimi dowodami niezbędnymi do jej prawidłowego rozpoznania. Tym samym WSA pozbawił się możliwości prawidłowego ustalenia stanu sprawy, co doprowadziło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i ustalenia stanu sprawy niezgodnego z rzeczywistym. Powyższe uchybienia przepisom postępowania miały bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy, tj. spowodowały wydanie orzeczenia w oparciu o błędne ustalenie, że nie doszło do doręczenia decyzji, podczas gdy stanowisko takie było przedwczesne i błędne. Zdaniem organu Sąd I instancji wydając zaskarżone postanowienie, stwierdził niedopuszczalność wniesienia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. bez dokonania w tym zakresie niezbędnych ustaleń. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, tj. w niniejszej sprawie decyzji organu II instancji. Dopiero po prawidłowym doręczeniu decyzji zaczyna biec termin do wniesienia skargi do WSA. Wobec tego, w pierwszej kolejności należało zbadać, czy, jak uznał WSA, termin do wniesienia skargi nie rozpoczął biegu, tj. czy decyzja organu II instancji została prawidłowo doręczona. Jak wynika z akt sprawy (k. 1931 akt administracyjnych), decyzja z [...] lutego 2014 r. została przez Dyrektora ARiMR przesłana na adres osoby reprezentującej spółkę – prezesa zarządu spółki. Adresata nie zastano w mieszkaniu, więc przesyła została awizowana [...] lutego 2014 r. Na kopercie nie znajdują się jednak informacje dot. ponownego awizowania przesyłki. Wobec tego stwierdzenie organu, że decyzja została doręczona nie jest uprawniona. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem w pełni stanowisko Sądu I instancji, że aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki – pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo. W tej sytuacji, w ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że decyzja organu I instancji nie została doręczona prawidłowo, a w konsekwencji nie weszła do obrotu prawnego. Tym samym, NSA uznał, że skarga, jako przedwczesna, została prawidłowo odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji orzekał bowiem na podstawie akt sprawy, z których wynikało, że decyzja nie została skutecznie doręczona. Nie było w ocenie NSA podstaw do uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki do "skompletowania dowodów", ponieważ wszystkie istotne dla rozpoznania skargi dokumenty znajdowały się w aktach sprawy. Akta sądowe zawierały jasny obraz sprawy, tzn. w sposób bezsporny wynikało z nich, że przesyłka zawierająca decyzję nie była powtórnie awizowana, więc decyzja nie została prawidłowo doręczona na podstawie art. 44 k.p.a. W ocenie NSA nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Poprzez naruszenie tych przepisów organ usiłuje wykazać, że doszło do nieprawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej. Art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. WSA orzekając w sprawie nie naruszył powyższego przepisu, ponieważ skontrolował działalności Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR i uznał, że w świetle przepisów decyzja nie została doręczona skutecznie, więc skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje również, że nie został naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a., który wymienia elementy uzasadnienia orzeczenia. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Kontrolowane postanowienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, organ poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzucił nieprawidłowe ustalenie stanu sprawy. Nie dość, że twierdzenie takie jest nieuzasadnione, to na dodatek zarzutu błędnego ustalenia stanu sprawy nie można oprzeć na powyższej podstawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, ponieważ nie ma ku temu podstawy. Stosownie do art. 203 i 204 p.p.s.a. sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku. Skoro więc NSA rozpoznawał skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji, nie mógł orzec o kosztach postępowania kasacyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).