II GSK 2845/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędziowie NSA Gabriela Jyż (spr.) Joanna Kabat- Rembelska Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 444/14 w sprawie ze skargi Federacji Pracodawców Polski Zachodniej w L. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Federacji Pracodawców Polski Zachodniej w L. na rzecz Zarządu Województwa D. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., w sprawie ze skargi F. P. P. Z. w L. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu "P. – droga do zatrudnienia", stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą – Zarząd Województwa D.. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Skarżąca F. P. P. Z. w L., w dniu 30 sierpnia 2012 r. złożyła od Instytucji Wdrażającej – D. Urzędu Pracy wniosek o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VI – "Rynek pracy otwarty dla wszystkich", działanie 6.1. "Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie", Poddziałanie 6.1.1., zgłaszając projekt pod nazwą "Pomost – droga do zatrudnienia". Wniosek skarżącej nie został skierowany do dofinansowania z uwagi na brak środków finansowych oraz fakt uzyskania oceny merytorycznej wynoszącej 81,5 punktu, co plasowało tenże projekt na najniższej pozycji na liście rankingowej projektów rekomendowanych do dofinansowania. Wniesione przez skarżącą odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. Organ odwoławczy – Zarząd Województwa D., uznał pomimo negatywnego rozstrzygnięcia, że projekt powinien zostać oceniony jako standardowy nie zaś jako informacyjno – promocyjny, w związku z czym przyznano projektowi 15 punktów z tytułu oceny punktu 3.2 wniosku. Odjęto równocześnie z dotychczasowej punktacji 9,5 punktu otrzymanego przez wniosek w ramach oceny punktu 3.3c. W konsekwencji projekt uzyskał 87 punktów co również wykluczało go z dofinansowania gdyż rekomendowany do dofinansowania projekt uzyskał 89,5 punktu. W wyniku wniesionej przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 29/13, Sąd ten stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa D.. Pismem z dnia 20 marca 2014 r. organ ten poinformował, że zgodnie z "zasadami dokonywania wyboru projektów PO KL" Instytucja Wdrażająca przeprowadziła procedurę ponownej oceny wniosku w wyniku której projekt otrzymał negatywną ocenę w punkcie 3.2 z uwagi na niespełnienie warunku minimum 60% punktów w tej pozycji. Pismem z dnia 21 marca 2014 r. Instytucja Wdrażająca poinformowała skarżącą, że wniosek otrzymał negatywną ocenę Komisji Oceny Projektów z przyczyn wymienionych w piśmie z dnia 20 marca 2014 r. Sąd I instancji stwierdził, że ocena projektu przeprowadzona został z naruszeniem prawa jednakże naruszenie to było innego rodzaju niż podniesione w skardze. Sąd I instancji podkreślił, że sprawa była już przedmiotem orzekania przez WSA we W., który w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., stwierdzając, że ocena został dokonana z naruszeniem prawa nałożył na organ obowiązek ponownego dokonania oceny merytorycznej spornego projektu. Organ co prawda dokonał ponownej oceny projektu skarżącej jednakże, zdaniem Sądu I instancji ocena ta powinna odpowiadać nie tylko regułom ujętym w "Zasadach dokonywania wyboru projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" lecz powinna również uwzględniać ogólne standardy prawa w tym również wynikającego z art. 30b ust. 1 i 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju lub u.z.p.p.r.) zakazu reformationis in peius. Sąd I instancji wskazał, że zasada ta została pośrednio wyrażona w "Zasadach dokonywania wyboru projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki", w których podano, że "wyniki powtórnej oceny nie powinny być co do zasady mniej korzystne niż uzyskany podczas pierwotnej oceny wniosku". W ocenie Sądu I instancji w sprawie doszło do niewątpliwego pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej, albowiem przy pierwotnej ocenie Instytucja w toku procedury odwoławczej, z tytułu oceny punktu 3.2 projektu "Grupy docelowe" przyznała maksymalną liczbę punktów – 15. Poddając wniosek ponownej weryfikacji ten sam punkt projektu uzyskał tylko 8 punktów. W rezultacie przy poprzedniej ocenie projektu skarżącej, po wyczerpaniu toku postępowania odwoławczego, sumarycznie skarżąca uzyskała 87 punktów i była rekomendowana do dofinansowania na liście rankingowej zaś umowa o dofinansowanie nie mogła zostać zawarta z powodu wyczerpania alokacji środków finansowych. Po dokonaniu powtórnej oceny wniosku otrzymał on łącznie 80 punktów i nie został w ogóle rekomendowany do dofinansowania z powodu nieuzyskania wymaganego minimum 60% w punktach składowych. Sąd I instancji stwierdził, że organ nie zawarł jakiegokolwiek uzasadnienia dla powstałej, znacznej, różnicy między pierwotną a obecną przyznaną punktacją dotyczącą weryfikacji punktu 3.2 wniosku. Nie wyjaśniono przyczyn, dla których ówcześnie przyznana maksymalna dopuszczalna ilość punktów obecnie została obniżona poniżej dopuszczalnego minimalnego pułapu. Brak w tym zakresie, poddawał w ocenie Sądu I instancji w wątpliwość miarodajność i rzetelność dokonanej oceny. Sąd podkreślił jednocześnie, że skoro odstępstwo od zakazu orzekania na niekorzyść strony cechuje się restrykcyjnością (wykazanie rażącego naruszenia prawa bądź interesu społecznego), to rzeczą organu było szczegółowe rozważenie, czy na tym tle usprawiedliwiony był wyjątek i przyjęcie odmiennej, niekorzystnej w porównaniu z dotychczasową, kwalifikacji punktowej projektu skarżącej w części 3.2. W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zarząd Województwa D. skargą kasacyjną zaskrzył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, a to: a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, bez wykazania, których naruszeń postępowania, dopuściły się organy w niniejszej sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi uniemożliwiając polemikę z treścią wyroku i kontrolę kasacyjną poprzez: - sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się organy w niniejszej sprawie; - niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy oraz poprzez lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne. Sąd I instancji formułuje bowiem następujące wskazania: "w ponownym postępowaniu, Instytucja, poddając ponownej ocenie projekt skarżącej – w tym zakresie punktu 3.2 wniosku "Grupy celowe" – rozważy również kwestię stosowania zakazu reformationis in peius oraz wyjaśni w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w kontekście zasad rzetelności oceny projektów, przejrzystość reguł oraz równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów czy zachodzą przesłanki do dofinansowania spornego projektu." II. prawa materialnego: a. przez błędną wykładnię art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i nietrafne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma zasada reformationis in peius i pominięcie w związku z tym roli niezależnych ekspertów w procesie dokonywania oceny wniosków; b. przepisów zawartych w Podrozdziale 6.16 – Procedura odwoławcza obowiązujących Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, według stanu na 1 stycznia 2012 r. (dostępnych na stronie WWW.pokl.dwup.pl/dokumenty/system-realizacji-po-kl, str. 79), trzeci akapit – zgodnie z którym dokonano ponownej oceny merytorycznej projektu, jedynie w zakresie tych elementów oceny pierwotnej projektu, które były przedmiotem procedury odwoławczej, tj. punktu 3.2 Grupy docelowe. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). Należy także podkreślić, iż z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Na wstępie należy podkreślić, iż w skardze kasacyjnej wyartykułowano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie, w ocenie autora skargi kasacyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi uniemożliwiając polemikę z treścią wyroku i kontrolę kasacyjną poprzez: 1) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się organy w niniejszej sprawie; 2) niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy oraz poprzez lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne. Sąd I instancji formułuje bowiem następujące wskazania: "w ponownym postępowaniu, Instytucja, poddając ponownej ocenie projekt skarżącej – w tym zakresie punktu 3.2 wniosku "Grupy celowe" – rozważy również kwestię stosowania zakazu reformationis in peius oraz wyjaśni w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w kontekście zasad rzetelności oceny projektów, przejrzystość reguł oraz równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów czy zachodzą przesłanki do dofinansowania spornego projektu.". Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne. Art. 153 p.p.s.a. stanowi, że: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeni sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia." Natomiast treść art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które winno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi, iż: uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Podkreślić należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., który w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r. stwierdził, iż: "Instytucja Zarządzająca uznała zarzut odwołania, w którym podniesiono, że ocena projektu została dokonana nieprawidłowo z uwagi na to, że oceniający błędnie zaliczyli projekt do kategorii informacyjno-promocyjnej. W takiej sytuacji Instytucja Zarządzająca powinna przekazać projekt do ponownej oceny. Jak zasadnie wskazała strona skarżąca, w toku procedury odwoławczej Instytucja Zarządzająca dokonała jednak korekty liczby punktów we własnym zakresie, wykraczając poza jej zakres kompetencji.(...). Mimo stwierdzenia uchybień w dokonanej ocenie Instytucja Zarządzająca nie uchyliła zaskarżonego rozstrzygnięcia Instytucji Wdrażającej, kierując się swoiście rozumiana ekonomiką postępowania.(...). Naruszenia prawa przez Instytucję Zarządzającą w tej materii kolidują z wymogami zasady rzetelności przy dokonywaniu oceny projektu, jak tego wymaga norma art. 31 ust. 1 oraz wymogiem przejrzystości reguł, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Instytucja Zarządzająca nie uwzględniła także zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, wynikającej z art. 26 ust. 2 ustawy. W rezultacie skutkowało to koniecznością stwierdzenia, że ocena projektu będąca podstawą odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie została przeprowadzona z naruszeniem prawa, na mocy art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju, o czym orzeczono w sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu Instytucja Zarządzająca rozważy wszystkie wskazane aspekty powtórnie, po przeanalizowaniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy." (s. 5 uzasadnienia wyroku WSA we W. z dnia 20 grudnia 2013 r.). Wykonując wskazany wyrok WSA z dnia 20 grudnia 2013 r. Instytucja Pośrednicząc dokonała ponownej oceny projektu jako standardowego – w miejsce błędnego, podczas dokonywania pierwszej oceny, zakwalifikowania go do kategorii projektów informacyjno-promocyjnych. Zgodnie z treścią art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz zgodnie z zapisami dokumentów programowych regulujących proces realizacji PO KL w tym w szczególności Podrozdziałem 6.16 – Procedura odwoławcza obowiązujących Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, dokonano ponownej oceny przez niezależnych ekspertów, innej części wniosku, wcześniej nieocenianej – a mianowicie punktu 3.2. Grupy docelowe. Jak podkreśla w skardze kasacyjnej skarżąca Instytucja: "otrzymanie takiej, a nie innej ilości punktów za ocenioną, od początku, inną część projektu, było efektem stanowiska i oceny ekspertów. To nie Instytucja Pośrednicząca dokonała oceny, a właśnie eksperci, na jej zlecenie. Końcowa ocena projektu powtórnie ocenionego, w wyniku procedury odwoławczej, została ustalona, jako suma średniej arytmetycznej wynikającej z dwóch pierwotnych ocen wnioski, w zakresie tych jego części, które nie były przedmiotem procedury odwoławczej oraz średniej arytmetycznej z dwóch powtórnych ocen wniosku, w zakresie części uwzględnionych w środku odwoławczym. W wyniku ponownej oceny merytorycznej projekt Federacji Pracodawców Polski Zachodniej w L. (...) otrzymał 80 punktów, tj. mniej niż w trakcie pierwotnej oceny, podczas której otrzymał 81,5 punktów. Uzasadnienie mniejszej liczby punktów wynika z faktu, iż oceniany projekt w trakcie pierwotnej oceny merytorycznej oceniany był jako projekt informacyjno-promocyjny, natomiast w trakcie ponownej oceny merytorycznej został oceniony jako projekt standardowy. Tym samym ocenie podlegały inne części wniosku." Jak zaznacza w skardze kasacyjnej Instytucja Pośrednicząca Sąd I instancji w analizowanym wyroku z dnia 21 października 2014 r. oceniając jej postępowanie błędnie przyjął, iż w czasie pierwotnej oceny w punkcie 3.2. Beneficjent otrzymał maksymalną liczbę punktów, tj. 15, podczas gdy Beneficjent wówczas nie otrzymał w tej części żadnych punktów, czyli otrzymał zero. Natomiast w czasie drugiej oceny otrzymał 8 punktów, czyli poniżej wymaganego minimum punktowego. W piśmie Marszałka Województwa D. z dnia 17 kwietnia 2014 r. (znak: [...]) wskazano jedynie na hipotetyczną możliwość otrzymania maksymalnej liczby punktów, jednak przy spełnieniu określonych kryteriów. "Wobec faktu, iż w trakcie ponownej oceny, analizie podlegała inna część projektu – nie może mieć zastosowania, sugerowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zasada reformationis in pius. Właściwa byłaby do zastosowania jedynie wtedy, gdyby oceniono ponownie projekt w tym samym, co pierwotnie zakresie." (s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a., co musi skutkować uchyleniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uznaniem za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wyartykułowanych w skardze kasacyjnej. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.