VIII SA/Wa 493/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi K. L. i I. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących K. L. i I. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (zwany dalej: "PINB", "organ I instancji") działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm., zwana dalej: "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej: "p.b."), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. Z. w R. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, iż wniosek K. i I. L. (zwani dalej: "skarżący", "strona") inicjujący przedmiotowe postępowanie wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2013 r. W związku z ww. wnioskiem, PINB pismem z dnia [...] listopada 2013 r., wezwał skarżących do jego uzupełnienia poprzez wskazanie, w czym upatrują swój interes prawny oparty na prawie materialnym oraz do sprecyzowania budynku, w którym wykonywane lub wykonane są roboty budowlane związane z nadbudową budynku. Następnie ocenił, iż skarżącym nie przysługuje przymiot stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie wskazali oni budynku w którym, ich zdaniem, wykonywana jest nadbudowa budynku. Ponadto skarżący jako użytkownicy wieczyści nieruchomości o nr [...], graniczącej z nieruchomością o nr [...] i [...], na której znajdują się budynki po byłej stołówce i byłym warsztacie R. W. T., nie wykazali interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiadującej ze ścianą szczytową budynku na działce nr [...], co do którego nie stwierdzono samowolnej nadbudowy, ani żadnych innych robót budowlanych, nie czyni ich automatycznie stronami postępowania w tej sprawie. Nadto nie przysługuje im przymiot strony w sprawie robót budowlanych w budynku, w którym wykonywana jest bieżąca konserwacja - prace związane z wymianą stolarki okiennej w istniejących otworach, a który oddalony jest od działki nr [...] o około 35 m. Podał, iż przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2013 r. oględziny, nie potwierdziły prowadzenia żadnych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia robót, ani wykonania nadbudowy budynku, na które wskazują skarżący. Powyższe w ocenie organu I instancji, zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem skarżących. W zażaleniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca (K. L.) wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa. Uznała, iż stanowisko PINB, że nie jest stroną tego postępowania jest nieuzasadnione, wręcz nielogiczne. Wskazała, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na jej i jej męża wniosek, jego przedmiotem jest samowola budowlana dotycząca wykonania nadbudowy budynku na działce o nr [...] (przez wieczystych użytkowników tej nieruchomości), który to budynek przylega bezpośrednio do jej budynku zlokalizowanego na działce nr [...] oraz samowola budowlana dotycząca wykonania całkowitej przebudowy budynku na działce [...] (w tym rozbiórce niektórych ścian nośnych) co może skutkować zawaleniem się tego budynku i uszkodzeniem jej. Podała, iż z informacji udzielonej przez Prezydenta Miasta R. odnośnie robót budowlanych prowadzonych na działach o nr [...], [...] i [...] wynika, że oględziny ww. działek nie potwierdziły wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych. Zdaniem skarżącej ustalenia te nie są zgodne z prawdą i stanem faktycznym. Faktycznie, w dniu kontroli nie prowadzono robót budowlanych lecz nie oznacza to, że nie dopuszczono się samowoli budowlanej jako, iż roboty te przed i po kontroli były i nadal są realizowane, co aktualnie jeszcze widać gołym okiem, także na działce nr [...], gdzie już wykonano nadbudowę budynku. Samowola budowlana, o ile nie została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, zagraża bezpieczeństwu jej budynku. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej: "WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b. orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Uzasadniając WINB wskazał, że z regulacji art. 61a k.p.a. wynikają trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwsza to przesłanki o charakterze podmiotowym, gdy podanie wnosi osoba niebędąca stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno - administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub gdy żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wywiódł, iż w toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2013 r. nie stwierdzono wykonywania nadbudowy ani innych robót budowlanych w budynku usytuowanym na działce nr [...] przy ul. Z. w R. (usytuowanego ścianą w granicy z działką skarżących). W związku z powyższym w przypadku braku wykonywania robót budowlanych w istniejącym budynku, nie można mówić o ograniczeniach w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. Tym samym skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym budynku na działce nr [...]. Za prawidłowe uznał także stanowisko PINB, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie prac związanych z wymianą stolarki okiennej w budynku usytuowanym na działce nr [...], gdyż obiekt ten jest oddalony od działki skarżących nr [...] o ok. 35 m. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził prawidłowość rozstrzygnięcia PINB. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyli skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia. Wskazali, iż ww. postanowienia podjęte zostały z naruszeniem prawa tj. art. 61 §1 k.p.a. jak również niezgodnie ze stanem faktycznym uznając, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W jej uzasadnieniu podali, iż zaskarżone orzeczenia organy wydały dla samowolnie prowadzonych robót budowlanych na nieruchomościach nie będących przedmiotem niniejszego postępowania, uznały bowiem, że przedmiot tego postępowania dotyczy nieruchomości położonych przy ul. Z. w R., gdy tymczasem, zgodnie z księgami wieczystymi urządzonymi dla tych nieruchomości, działki te są położone przy ul. S. [...] w R. Pod takim adresem w wyznaczonym dniu i godzinie skarżący oczekiwali, zgodnie z zawiadomieniem PINB na oględziny, co do prowadzonych i wykonanych samowolnie robót budowlanych. Mimo zawiadomienia skarżących o tej czynności pracownicy organu I instancji nie stawili się na gruncie. Prawdopodobnie ich nieobecność wynikała z braku niewłaściwego oznaczenia adresu tych nieruchomości. Wskazali, że przywoływany przez organ odwoławczy protokół oględzin, który nie został doręczony skarżącym, nie opisuje stanu zgodnego z faktycznym, pomija samowolne wykonanie zmiany stropu, konstrukcji dachu budynku (działka nr [...]) przylegającego do budynku skarżących, zlokalizowanego na działce nr [...], co już z tego powodu stanowić powinno podstawę do uznania skarżących za stronę postępowania jako, iż ta wykonana samowola budowlane narusza interes prawny skarżących. Wykonanie tych robót budowlanych wpływa na stan budynku skarżących. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. Z. w R. z uwagi na okoliczność, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/12, publ. cbois). Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. W zaistniałym stanie faktycznym, organy uznały, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, bowiem skarżący nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stanowisko swoje w tym zakresie organy oparły na ustaleniu, iż wobec braku wykonywania robót budowlanych w budynku usytuowanym na działce nr [...] przy ul. Z. w R. (usytuowanego ścianą w granicy z działką skarżących), a także z uwagi na odległość - ok. 35 m od budynku usytuowanego na działce [...], w którym prowadzone są prace związane z wymianą stolarki okiennej, skarżącym nie przysługuje przymiot strony. Sąd w składzie orzekającym w niniejszym postępowaniu stwierdza, iż stanowisko organów jest błędne. Ocena czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zasadniczo następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania – ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W sytuacji natomiast, gdy wniosek skarżących dotyczy samowoli budowlanej w zakresie rozbudowy i nadbudowy budynku, interes prawny skarżących należało rozważyć z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 prawa budowlanego (dalej "p.b."), zawężającego pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym należało ustalić, czy nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (art. 3 pkt 20 p.b.). To zaś wymagało sięgnięcia do przepisów prawa materialnego. Nie bez znaczenia przy tym w sprawie pozostaje, iż skarżący wykazali, że są użytkownikami wieczystymi działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z jedną z działek inwestycyjnych, tj. działką [...], na której zaplanowano rozbudowę i nadbudowę w związku ze zmianą sposobu użytkowania istniejących budynków z przeznaczeniem na hostel z częścią gastronomiczną (cała inwestycja obejmuje działki [...], [...], [...]). W ocenie Sądu, powyższe oznacza, iż skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. Z. w R. Powyższe jest ewidentne. Tym samym orzekające w sprawie organy, legitymację do udziału w postępowaniu błędnie ustalały tylko na podstawie art. 28 k.p.a., pomijając obowiązującą w tym zakresie regulację art. 28 ust. 2 p.b. oraz art. 3 pkt 20 p.b., a w konsekwencji nieprawidłowo uznały, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego, który uzasadniałby ich udział w inicjowanym przez nich postępowaniu. Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do przedstawionych wyżej rozważań Sądu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia (pkt 1 sentencji). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji), zaś o zwrocie kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji).