IV SA/Wa 987/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 987/14 Uzasadnienie Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].02.2014 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Lasów Państwowych, po rozpatrzeniu zażalenia M. G. (reprezentowanej przez A. i J. G.) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (zwanego dalej Dyrektorem RDLP) z dnia [...].12.2013 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem biurowo-usługowym, z garażem, zabudowaniami gospodarczymi i ogrodowymi, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...], działki ew. nr: [...], [...], [....], [...], [...] i [...] z obrębu B-18 Miasta L. Podstawą odmowy był fakt, że inwestycja planowana jest m.in. na działce ewidencyjnej nr [...], na której występują grunty leśne klasy Ls lV o powierzchni 1332 m2. Natomiast w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego Lasu [...] przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach strefy 5.NeK, będącej strefą walorów ekologicznych, obejmującą obszary niezurbanizowane, otwarte, o wysokiej jakości krajobrazu, wolne od zabudowy lub z zabudową zagrodową wyraźnie rozproszoną, z wyjątkiem niewielkich koncentracji o charakterze wiejskim i podmiejskim. Dalsze zapisy tego planu rozgraniczały strefę 5.NeK na niejako dwie części - istniejące skupiska zabudowy i obszary poza istniejącymi skupiskami zabudowy. Załączone wyrysy z nieobowiązującego miejscowego planu z 1994 r. wskazują, że omawiany teren (działka [...]) objęty ustaleniami projektu decyzji o warunkach zabudowy znajduje się poza istniejącymi skupiskami zabudowy, które były oznaczone zakropkowanymi obszarami, rozmieszczonymi wewnątrz strefy 5.NeK. Na obszarze poza istniejącymi skupiskami zabudowy miejscowy plan zagospodarowania dopuszczał zabudowę oraz inne formy użytkowania terenu związane z rolnictwem. Wobec tego, jak podały organy, planowana inwestycja (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem biurowo-usługowym, z garażem, zabudowaniami gospodarczymi i ogrodowymi) nie jest zgodna z celem przeznaczenia przedmiotowego terenu ustalonym w nieobowiązującym miejscowym planie ogólnym. Nie stanowi bowiem zabudowy zagrodowej związanej z rolnictwem, a zabudowę mieszkaniowo-usługową. Nie spełnia więc warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że argument strony mówiący o tym, iż nieobowiązujący plan nie zakładał zachowania gruntów leśnych a tereny otwarte, dodatkowo przemawia za tym, że plan nie przeznaczał terenu planowanej inwestycji pod zabudowę mieszkaniowo - usługową niezwiązaną z rolnictwem. Zważywszy natomiast, że przedmiotowy plan uchwalony był w 1994 r. nie można traktować każdej powstałej obecnie zabudowy jako ówczesnych skupisk zabudowy, uwzględnionych w tym planie. We wniesionej skardze pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego oraz poprzez wyciągnięcie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wniosków sprzecznych ze stanem faktycznym oraz z interpretacją organów administracji architektoniczno - budowlanej dokonywaną zarówno w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 roku, jak i obecnie, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w jego sentencji, w którym organ utrzymał w mocy postanowienie organu i instancji; - art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że zapisy obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 roku są sprzeczne z zamierzeniem inwestycyjnym skarżącej M. G.. Pełnomocnik skarżącej wniósł również o uwzglednienie dowodów z fragmentów ortofotomapy dla obszaru, w którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość - z roku 1994, 2009, 2011 i 2013. Świadczą one o tym, że na działce [...] nie ma lasu, a jedynie pojedyncze samosiejki. Teren Lasu [...] zaczyna się zaś dopiero na działce [...], a więc na zewnętrznej granicy działki [...] i tak było też pod rządami planu z 1994 r. Pełnomocnik nadmienił także, iz uprzednio w 2009 r. skarżąca otrzymała warunki zabudowy dla tej inwestycji i gdy ubiegała się o pozwolenie na budowę Prezydent Miasta L. w dniu [...].11.2013 r. wydał postanowienie nr [...] o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją własną ustalającą na wniosek M. G. warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że uzyskał informację od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. zwracającą uwagę na to, że na wymienionych we wniosku działkach znajduje się użytek gruntowy - LsIV, z uwagi na który decyzja ta winna być uzgodniona z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L., na podstawie art. 53 pkt. 4 ppkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W ocenie pelnomocnika skarżącej, nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, znajdowała się, zgodnie z postanowieniami planu, na terenach istniejących skupisk zabudowy. Dla tych terenów plan ten przewidywał - zabudowę zagrodową, mieszkalnictwo jednorodzinne, domy letniskowe, usługi związane z podstawowymi potrzebami mieszkańców strefy w zakresie ochrony zdrowia, oświaty, kultu religijnego, sportu, wypoczynku i handlu detalicznego z gastronomią oraz usługi o uciążliwości nieprzekraczającej granic lokalu - w formie zgodnej z pozostałymi ustaleniami planu. W ocenie strony skarżącej, zapis planu należy dla tych terenów interpretować w ten sposób, że dopuszcza się zarówno zabudowę mieszkaniową, zabudowę letniskową, jak i zabudowę zagrodową, a ponadto również usługową w zakresie wyznaczonym planem - a zatem należy uznać, że wszystkie te formy mogą występować na tym terenie równorzędnie. Nie jest zatem zgodne z intencją uchwałodawcy ograniczenie tam możliwości zabudowy jedynie do zabudowy siedliskowej. Na poparcie swej argumentacji zaznaczył, że rodzice skarżącej uzyskali warunki zabudowy na działce [...]. W ocenie skarżącej wykazane zostało przez Prezydenta Miasta L., że inwestycja znajduje się na terenach określonych w planie jako skupiska zabudowy wobec załączenia do projektu decyzji analizy urbanistycznej wykonanej przez uprawnionego architekta, w której stwierdza się istnienie takich skupisk. Potwierdzają to też powszechnie dostępne mapy terenu. Organy zaś działały w sposób sprzeczny z art. 10 K.p.a., odmawiając stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym. Organ pominął przedstawione przez nią dowowdy, nie podając tego przyczyn, czym naruszył postanowienia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Dom jest parterowy, wkomponowany w skarpę, z ogrodem na dachu, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, do zrealizowania na działce nr [...], gdzie jedynie wyznaczono teren możliwy do zabudowania na obszarze całej powierzchni objętej inwestycją - 1,2248 ha. Na ortofotomapach widoczne są skupiska domów jednorodzinnych w okolicy ul. [...], czego organy nie dostrzegły. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrywane postanowienie odmowne wydane zostało na skutek wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla skarżącej z uwagi na wadliwe niewystąpienie przez organ prowadzący postępowanie główne o uzgodnienie do projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L., ze względu na to, że jedyna działka możliwa do zainwestowania w sposób wskazany przez skarżącą jest działką leśną (o nr. [...] - grunty leśne klasy LslV o powierzchni 1332 m2.). Pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed Sądem potwierdziła, iż spośród działek wskazanych we wniosku zabudowana może być jedynie działka o nr. [...]. Wynika to z faktu, że przez działkę [...] - po przekątnej - przebiega linia wysokiego napięcia, a działki o nr. [...] – [...] zostały przez skarżącą zalesione. Nie sądziła bowiem, że będą problemy z pobudowaniem się na działce [...]. Mając zatem na uwadze, że działka nr [...] jest działką leśną konieczne stało się odwołanie do postanowień ustalonych dla niej przez uprzednio obowiązujący planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi zatem wątpliwości, że Dyrektor RDLP, jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), dokonuje uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji w oparciu o 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Możliwe jest uwzględnienie zmiany przeznaczenia terenu, uzyskanej przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły już moc obowiązującą. Z tego względu celowe jest przeanalizowanie zapisów zawartych w nieobowiązujących miejscowych pianach zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje wspomniany przepis art. 61 ust. 1 pkt 4. W rozpatrywanej sprawie był to plan zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego Lasu [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w L. Nr [..] z dnia [...].05.1994 r. W tym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach strefy 5.NeK, będącej strefą walorów ekologicznych, obejmującą obszary niezurbanizowane, otwarte, o wysokiej jakości krajobrazu, wolne od zabudowy lub z zabudową zagrodową wyraźnie rozproszoną, z wyjątkiem niewielkich koncentracji o charakterze wiejskim i podmiejskim. Dalsze zapisy planu rozgraniczały strefę 5.NeK na niejako dwie części - istniejące skupiska zabudowy i obszary poza istniejącymi skupiskami zabudowy. Z uwagi na odmienne przeznaczenie obu tych stref w planie z 1994 r. zagadnieniem mającym podstawowe znaczenie w sprawie było ustalenie, w której z tych stref znajdowała się wówczas działka nr [...]. Bez znaczenia jest przy tym fakt, iż nie stanowiła wówczas gruntu oznaczonego jako leśny, należy mieć bowiem na uwadze, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych pochodzi dopiero z 1995 r., a więc jest późniejsza względem uchwalenia owego planu. W ocenie Sądu trafnie, wbrew twierdzeniu skargi, przyjęły organy, że działka [...] znajdowała się wówczas na obszarze usytuowanym poza istniejącymi skupiskami zabudowy. Potwierdza to rysunek planu z 1994 r., a pośrednio obrazuje to także ortofotomapa, na której uwidoczniony jest stan zainwestowania i wygląd terenu w 1994 r. (również złożona przez stronę). Zasadnie podniósł organ odwoławczy, że zawarte w tym planie określenie "istniejące skupiska zabudowy" należy odnosić do stanu z dnia uchwalania planu (1994 r.), a nie do zabudowy istniejącej współcześnie. Wobec tego należy mieć na względzie, iż ustalenia tego planu dla obszarów _ - poza istniejącymi skupiskami zabudowy - nie pozwalały na realizację zamierzonej zabudowy, w szczególności zaś lokalu użytkowego biurowo-usługowego na przedmiotowej działce (terenie). Dla tej części strefy plan ustalał przeznaczenie rolnicze, a tylko wyjątkowo dopuszczał zabudowę niezwiązaną z rolniczym użytkowaniem terenu, o ile była to modernizacja, odtworzenie lub rozbudowa stanu istniejącego w dniu wejścia w życie planu (por. pkt 3.2, pkt 4.1.b oraz pkt 4.2.b tego planu). Reasumując stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy - w myśl art. 15 K.p.a. - ponownie rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Podał dowody, na których się oparł wydając rozstrzygnięcie podzielające stanowisko I. instancji i obszernie wyjaśnił swą argumentację. Wskazał też przyczyny, dla których przedłożonym przez stronę dowodom odmówił znaczenia w sprawie i z jakich przyczyn nie podzielił argumentacji pełnomocnika wnioskodawczyni. Wbrew twierdzeniom skargi, strona została powiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiadania się co do zgromadzonych materiałów (pismo z dn.[...].01.2014 r.), ale nie skorzystała z tej możliwości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia zaś wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. Bezprzedmiotowe jest także powoływanie się skarżącej na wydanie warunków zabudowy dla jej rodziców na działce [...]. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by działka ta była użytkiem leśnym. Na marginesie należy nadto zauważyć, że konstytucyjnie chroniona zasada równości wobec prawa nie oznacza równości wobec jego naruszeń. Skarga nie posiada zatem usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art.151 P.p.s.a.