II SA/Op 311/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2012 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie drzew 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego J. O. kwotę 3008 (trzy tysiące osiem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J.O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2012 r., nr [...], uchylająca punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 lutego 2012 r., nr [...], wymierzającej skarżącemu karę pieniężną w wysokości 19.681,87 zł za zniszczenie 4 drzew gatunku robinia akacjowa na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (pkt 1) i odraczającej termin płatności wymierzonej w pkt 1 kary na okres 3 lat od dnia wydania decyzji (pkt 2) oraz umarzająca w tym zakresie postępowanie organu I instancji. Decyzję wydano przy następujących ustaleniach faktycznych i prawnych: W wyniku informacji prasowych i oględzin przeprowadzonych w dniu 20 maja 2011 r. Prezydent Miasta Opola wszczął postępowanie administracyjne w trybie przepisu art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w związku ze stwierdzonym zniszczeniem drzew na działce nr [...], obręb [...] w [...]. Wstępnie ustalono, że zniszczeniu uległy 4 drzewa - robinie akacjowe, a sprawcą szkody był pracownik wykonujący prace ziemne, zatrudniony przez skarżącego J.O. w jego Przedsiębiorstwie [...] w [...]. Ustalono przy tym, że posiadaczem nieruchomości, na której rosły drzewa był skarżący. W toku postępowania skarżący zwrócił uwagę, że drzewa poddano zabiegom pielęgnacyjnym, rokującym odzyskanie przez nie żywotności. Następne oględziny przeprowadzono w dniu 26 września 2011 r., ustalono że drzewa są przysypane w związku z nawiezieniem ziemi, zamierają w ok. 70 % i nie rokują szans na przeżycie. Kolejne oględziny przeprowadzono w dniu 5 grudnia 2011 r., dokonano wówczas dokładnych pomiarów poszczególnych pni uszkodzonych drzew na wysokości 130 cm, ustalając, że ich obwody wynosiły: 82 cm, 21 cm, 67 cm, 28 cm i 52 cm (jedno z drzew było rozwidlone na dwa osobne pnie). Ustalono również, że do uszkodzenia drzew doszło w okresie kwiecień - maj 2011 r. przez operatora sprzętu mechanicznego. Właścicielem działki jest M.B., natomiast skarżący zawarł z nim umowę jej dzierżawy. Kopię umowy dołączono do akt. Decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 lutego 2012 r., nr [...], podjętą na podstawie przepisów art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4, 5 i 8 oraz art. 89 ust. 1 ustawy, wymierzono skarżącemu karę pieniężną w wysokości 19.681,87 zł za zniszczenie przedmiotowych drzew. Organ odroczył termin płatności naliczonej kary na okres 3 lat, gdyż nie mógł wykluczyć możliwości zachowania przez drzewa żywotności, z uwagi na podjęte przez stronę działania zmierzające do zachowania żywotności drzew i pojawienie się pąków regeneracyjnych, co zostało udokumentowane na fotografiach stanowiących załącznik do pisma skarżącego z dnia 31 sierpnia 2011 r. Organ podkreślił, że nałożenie kary pieniężnej było obligatoryjne i nie ma przy tym znaczenia stopień winy strony odpowiedzialnej za zniszczenie drzew, bowiem wymierzenie kary następują za sam fakt zniszczenia drzew, bez względu na przyczyny i okoliczności, które do tego doprowadziły. Organ przedstawił szczegółowe wyliczenie kary, dokonane na podstawie jednostkowych stawek kar, opublikowanych w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 15 października 2010 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2011 (M. P. nr 76, poz. 954). W odwołaniu skarżący podnosił, że organ bezpodstawnie przyjął, że sprawcą uszkodzeń drzew jest osoba, która ma tytuł prawny do nieruchomości a nie rzeczywisty sprawca szkody. Zarzucił też, że umowa dzierżawy zawarta przez niego z właścicielem działki nigdy nie była wykonywana, dokonywał on jedynie wyrównywania gruntu i w rzeczywistości prace te wykonywały osoby pracujące na jego zlecenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przywołało przepis art. 82 ust. 1, art. 88 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 89 ustawy i stanęło na stanowisku, ze podmiotem odpowiedzialnym za uszkodzenie lub zniszczenie drzew jest posiadacz nieruchomości, na której doszło do uszkodzenia drzew, jeżeli do uszkodzenia doszło na skutek jego działań, lub działań osób, za które ponosi odpowiedzialność. Organ podniósł, że sporne drzewa zostały uszkodzone przez sprzęt mechaniczny obsługiwany przez pracownika skarżącego przedsiębiorcy na terenie przez niego dzierżawionym. Fakty związane z okolicznościami powstania szkody potwierdziła strona w swoim odwołaniu, natomiast status strony jako dzierżawcy nieruchomości potwierdza załączona do akt umowa dzierżawy z dnia 21 marca 2011 r. Odnosząc się do kwestii odroczenia płatności kary Kolegium zauważyło, że organ stwierdził, iż Prezydent Miasta Opola wydając zaskarżoną decyzję oparł się wyłącznie na niejednoznacznej treści protokołu z dnia 26 września 2011 r. i nie dopuścił dowodu z opinii biegłego. Biegły powołany w postępowaniu odwoławczym oświadczył, że drzewa zostały całkowicie usunięte i wydanie opinii nie było możliwe. W takim stanie rzeczy konieczne było uchylenie punktu drugiego zaskarżonej decyzji, odnoszącego się do tej kwestii oraz umorzenie postępowania w tej części jako bezprzedmiotowego. Uznając prawidłowość stanowiska organu I instancji w pozostałym zakresie Kolegium zajęło stanowisko, że ze względu na treść przepisu art. 138 K.p.a. nie istnieje prawna możliwość wydania w osnowie decyzji odwoławczej orzeczenia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji odnośnie jej pkt 1. Powołano się w tej mierze na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz piśmiennictwo i wywiedziono, że organ odwoławczy orzekając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. in fine musi na podstawie tego przepisu orzec co do całości sprawy. Jeżeli zatem organ uchyla zaskarżoną decyzję w części i umarza postępowanie pierwszej instancji w tej części, to chcąc utrzymać w mocy pozostałą cześć decyzji winien dać temu wyraz wyłącznie w jej uzasadnieniu a nie w osnowie (rozstrzygnięciu). W skardze J.O. zarzucił naruszenie przepisu art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy przez jego zastosowanie w stosunku do niego, pomimo nie ustalenia podmiotu bezpośrednio odpowiedzialnego za dokonane zniszczenie, naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 § 1 K.p.a. na skutek niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, naruszenie przepisu art. 107 § 1 K.p.a. przez niezawarcie w decyzji odwoławczej rozstrzygnięcia co do całości sprawy, tj. co do pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta Opola oraz naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. przez błędne zastosowanie wspomnianych przepisów w wyniku czego doszło do uchylenia w części decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w tym zakresie, chociaż bezprzedmiotowość postępowania nie istniała w dacie podejmowania decyzji przez ten organ. W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący nie był posiadaczem nieruchomości a prawo dzierżawy przysługiwało mu tylko formalnie i nie było przez niego wykonywane. Nie ustalono sprawcy uszkodzenia drzew ani daty,I w której miało to nastąpić. Treść pisma z dnia 31 sierpnia 2011 r. wskazuje jedynie na to, że podjął on skuteczne działania celem zregenerowania uszkodzonych drzew. Organ odwoławczy nie wyjaśnił dostrzeżonych sprzeczności w decyzji organu I instancji i nie przeprowadził dowodu na okoliczność czy istniały możliwości odżycia drzew, nie wyjaśniono też kto usunął drzewa z działki uniemożliwiając przeprowadzenie dowodu z biegłego. Błędem organu było też nie wydanie rozstrzygnięcia co do zasadniczego żądania odwołania, a mianowicie żądania uchylenia pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta Opola, w sytuacji gdy obligował go do tego przepis art. 107 § 1 K.p.a. nakazujący zamieszczenie w decyzji rozstrzygnięcia. Zakwestionowano także pogląd Kolegium, że postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe w części dotyczącej odroczenia płatności kary, w sytuacji, gdy nie ustalono kiedy nastąpiła przyczyna tego umorzenia (całkowite usunięcie drzew). Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał w pełni swoją dotychczasową argumentację. Uwzględnił też wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Powołana regulacja oznacza, iż niezależnie od zarzutów skargi ocenie sądu poddana jest cała sprawa administracyjna zarówno w zakresie postępowania poprzedzającego jej wydanie jak i zastosowania prawa materialnego, z obowiązkiem przestrzegania zakazu zmiany zaskarżonego aktu na niekorzyść strony skarżącej. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadnia jej uchylenie. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej decyzji zauważyć należało, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt. SK 26/12 (publ. Dz. U. z 2014 r., poz. 926) orzekł, że "art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" (pkt I) oraz że "przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej" (pkt II). Przepisy te niewątpliwie stanowiły materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji. Nie oznacza to jednak ani automatycznego zezwolenia na stosowanie niekonstytucyjnych przepisów w okresie 18 miesięcy "zawieszenia" wyroku ani bezwzględnego nakazu dla sądów i organów administracji wyeliminowania orzeczeń opartych na niekonstytucyjnych przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II FSK 2426/11 (publ. w: System Informacji Prawnej LEX nr 1378193) trafnie przyjął, że z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wynika reguła, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednakże przepis ten dopuszcza określenie przez Trybunał innego terminu utraty mocy obowiązującej. Tym samym zasadna jest konkluzja, że każde orzeczenie Trybunału należy traktować indywidualnie i poprzez zestawienie sentencji z jego uzasadnieniem ad casum poszukiwać stanowiska Trybunału w zakresie skutków temporalnych wydanego rozstrzygnięcia. Pamiętać przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny jako tzw. negatywny ustawodawca nie ma możliwości stanowienia norm prawnych obowiązujących na czas dany ustawodawcy do poprawienia uznanych za niekonstytucyjne przepisów. W związku z tym należało zgodzić się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału, że "że usunięcie z systemu prawa wskazanych w sentencji wyroku przepisów z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej skutkowałoby powstaniem luki prawnej. Utrata mocy obowiązujących niekonstytucyjnych przepisów z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw pozbawiłaby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska)". W takich warunkach wykonanie negatywnego wyroku Trybunału będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy, który powinien nie tylko na nowo uregulować kwestie związane z ochroną przyrody w zakwestionowanym przez Trybunał zakresie, ale może też uregulować sytuację osób, co do których zastosowano niekonstytucyjne regulacje w okresie intertemporalnym, po wyroku Trybunału. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji zgodzić się należało przede wszystkim z zarzutem skargi, że nie zawiera ona pełnego rozstrzygnięcia. Jak wynikało z treści odwołania skarżący uczynił jego przedmiotem całość decyzji organu I instancji, kwestionując orzeczony w stosunku do niego obowiązek zapłaty kary pieniężnej za nielegalne zniszczenie pięciu pni drzew. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się tylko do uchylenia rozstrzygnięcia o odroczeniu terminu płatności kary na okres trzech lat. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. jednym z bezwzględnych wymogów decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, stanowiące jej kluczowy element. W piśmiennictwie akcentuje się przy tym, że powinno być ono sformułowane w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W osnowie decyzji powinno być ono wprost wyrażone, gdyż nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia (zob. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2014, str. 447 i powołane tam orzecznictwo). Zasada ta odnosi się też do decyzji odwoławczych wydawanych na podstawie przepisu art. 138 K.p.a. Przepis ten reguluje jedynie jakiego rodzaju rozstrzygnięcia powinna zawierać decyzja wydawana w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, ale nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku wynikającego z art. 107 § 1 K.p.a. Brak rozstrzygnięcia w osnowie kontrolowanej decyzji co do zasadniczego elementu odwołania, pomimo wyrażenia co do tego przez organ odwoławczy swego stanowiska w jej uzasadnieniu, stanowi naruszenie przepisów postępowania skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodzić się też należało ze skarżącym, że uchylenie pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 lutego 2012 r. i umorzenie postępowania w tym zakresie z powodu jego bezprzedmiotowości nie znajduje oparcia w materiałach sprawy. Decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew może zawierać orzeczenie odraczające płatność tej kary, ale nie oznacza to, że są to dwie odrębne decyzje. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie przepisu art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody jest tylko jej dodatkowym (akcydentalnym) składnikiem, wynikającym z obowiązku organu każdorazowego stwierdzenia, czy w realiach sprawy, jeżeli stopień uszkodzenia drzew lub krzewów nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub krzewów, winien mieć on zastosowanie. Nie można tu mówić o przedmiotowości lub bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., gdyż postępowanie dotyczyło nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie lub uszkodzenie drzew. Organ odwoławczy nie dostrzegł też, że uchylając tę część decyzji, która odraczała płatność kary, działa na niekorzyść strony odwołującej się. Zgodnie z art.139 K.p.a. tego rodzaju decyzja nie może być wydana przez organ odwoławczy, chyba że decyzja zaskarżona rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, który był stroną odwołującą się od decyzji zawierającej to korzystne dla niego rozwiązanie. Organ odwoławczy nie wskazał także z jakich względów należało obciążyć skarżącego skutkami całkowitego usunięcia drzew w toku postępowania administracyjnego. Nie wyjaśniono kiedy do tego doszło, nie ustalono sprawcy tej dewastacji ani kto był w dacie tego zdarzenia posiadaczem nieruchomości, na której znajdowały się usunięte drzewa, a zatem przypisywanie skarżącemu odpowiedzialności za skutki z tym związane było co najmniej przedwczesne. Organ odwoławczy musi zatem wyjaśnić wszystkie wątpliwości; co do stanu faktycznego sprawy i dopiero wówczas w sposób prawidłowy - z uwzględnieniem powyższych wskazań - rozpoznać odwołanie skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że kwestionowane decyzje wydano z naruszeniem wskazanych i opisanych przepisów procedury administracyjnej, a naruszenia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenie czyni koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Orzeczenie z pkt 2 wyroku wynika z brzmienia przepisu art. 152 P.p.s.a., natomiast koszty zasądzono na podstawie przepisu art. 200 P.p.s.a.