I SA/Wa 2061/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Małgorzata Miron Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2014 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza G. z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] r. I. B. wniosła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego tj. urodzonymi w dniu [...] r. K. B., J. B. i D. B. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz G. odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dziećmi K. B., J. B. i D. B. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości [...] zł na każde z nich na okres od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu Burmistrz Miasta G. wskazał, że I. B. złożyła w dniu [...]r. wniosek o zasiłek rodzinny wraz z dodatkami i decyzją z dnia [...] r. nr [...] został I. B. przyznany zasiłek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na A. B. w wysokości [...] zł na okres od [...]r. do [...] r. Zgodnie zaś z treścią art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z powyższego tytułu przysługuje w wysokości [...] zł miesięcznie. Skoro zatem został przyznany powyższy zasiłek na córkę A. B., to zasiłek rodzinny z tytułu opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi na K. B., J. B. i D. B. nie przysługuje. Odwołanie od decyzji Burmistrza G. z dnia [...] r. I. B. zarzuciła błędną wykładnię art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego. Wskazała, że w ustawie nie wskazano, że dodatek ten przysługuje tylko na jedno dziecko. Tym samym organ błędnie rozszerza przepis art. 8 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych dodając zwrot "opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu". W ocenie skarżącej przyjęta przez organ wykładnia prowadzi do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych, których dzieci urodziły się w trakcie jednego porodu. Wskazała, że jej sytuacja jest trudna, albowiem w trakcie jednego porodu urodziła 4 dzieci, a ponadto dzieci te mają orzeczony stopień niepełnosprawności. Wskazała, że za przyznany jej dodatek w wysokości [...] zł nie jest w stanie zapewnić swoim dzieciom godnego bytu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych powoduje związanie organu jego treścią. Interpretacja powyższego przepisu wskazuje jednoznacznie, że zasiłek w wysokości [...] zł przysługuje niezależnie od ilości urodzonych dzieci, a zróżnicowanie sytuacji rodzin, w których urodziło się więcej niż jedno dziecko polega jedynie na wydłużeniu okresu, w którym zasiłek ten przysługuje. Kolegium stwierdziło, że zasiłek rodzinny z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego został przyznany I. B. na A. B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], której to decyzji I. B. nie kwestionowała. Tym samym powyższe świadczenie zostało już przyznane. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. złożyła I. B. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do dodatku w wysokości [...] zł, nie zaś po 400 zł na każde z urodzonych dzieci, art. 71 ust. 1 i 2, art. 18 i art. 32 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez brak zastosowania tych przepisów przy wykładni treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy, wybiórcze zebranie materiału dowodowego i poczynienie sprzecznych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego. Skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu, a nadto wskazała, że o możliwości otrzymania dodatku na każde z dzieci dowiedziała się po wydaniu decyzji z dnia [...] r. Podniosła również, że przyznawanie jednego dodatku na zasadach wskazanych w decyzji prowadzi do sytuacji, kiedy rodzina, w której dzieci urodziły się podczas różnych porodów jest traktowana lepiej, niż rodzina, w której dzieci urodziły się w trakcie jednego porodu. Tymczasem funkcją dodatku wychowawczego, w przeciwieństwie do zasiłku macierzyńskiego, nie jest wyrównanie utraconego dochodu, ale częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka w związku z przebywaniem rodzica na urlopie wychowawczym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego wskazała, że ustawa o świadczeniach rodzinnych powinna być wykładana zgodnie z celem dla jakiego została uchwalona i przyjęta do porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako "u.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Sąd, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.). Dokonując oceny w powyższym zakresie zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza G. jest błędna wykładnia przepisów art. 8 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm., dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych) jaką przyjęły organy sprowadzająca się do przyjęcia, że dodatek wychowawczy wynikający z art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje w wysokości stałej wynoszącej [...] zł niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Wykładnia taka, w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, jest nie do przyjęcia w polskim porządku prawnym. Sąd pragnie zauważyć, że kwestia wykładni ww. przepisów została rozstrzygnięta w dniu 26 czerwca 2014 r. uchwałą Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OPS 15/13 na skutek przedstawienia przez Prokuratora Generalnego wniosku o podjęcie uchwały wyjaśniającej: "Czy w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka, podczas jednego porodu przewidziany w art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. art. 10 ust. 1 tej ustawy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego na każde z dzieci, czy też w takiej sytuacji przysługuje jeden dodatek ?". Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania tego wniosku podjął uchwałę o treści: "Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci". Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia sprowadza się w istocie do wskazania, że dodatek ten jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, zaś wydłużenie okresu pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu nie dotyczy przesłanki do przyznania tego dodatku, a jedynie określenia okresu jego przysługiwania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że "Jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i jeżeli każde z tych dzieci pozostaje pod jej faktyczną opieką, a na każde z nich przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z tych zasiłków przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, co wynika z art. 10 ust. 1 ustawy. Skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego, skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie, ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy. Analiza przepisów dotyczących poszczególnych dodatków do zasiłku rodzinnego (art. 9 – 15 ustawy) nie przemawia przeciwko przyjętemu stanowisku. To, że co do dodatku z tytułu urodzenia dziecka (art. 9 ust. 4) uregulowana została kwestia, iż w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek przysługuje na każde dziecko, oznacza tylko tyle, że kwestia ta została uregulowana wprost, co usuwa możliwość powstania wątpliwości interpretacyjnych. Nie stanowi to jednak podstawy do wnioskowania a contrario, że skoro takiego przepisu nie ma w art. 10 ustawy, to dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci". Powyższa uchwała znajduje w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bezspornie, że skarżąca podczas porodu w dniu [...] r. urodziła czwórkę dzieci, tj. A. B., D. B., J. B. i K. B. (k. 33-36 akt administracyjnych). Również w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Burmistrza G. z dnia [...] r. nr [...] przyznająca zasiłek rodzinny na każde z dzieci skarżącej tj. A. B., D. B., J. B. i K. B. (pkt. 1-4 decyzji – k. 9 akt administracyjnych). Z zaświadczeń wystawionych na wniosek skarżącej przez [...] sp. z o.o. wynika również, że skarżąca przebywa na urlopie wychowawczym od dnia [...] r. do dnia [...] r. (k. 8 i 31 akt administracyjnych). Jest to zatem okres przez jaki skarżąca spełnia przesłankę "przebywania na urlopie wychowawczym" wynikającą z art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie z akt administracyjnych nie wynika, żeby uprzednio, tj. przed datą wydania decyzji z dnia [...] r. przez Burmistrza G., została wydana decyzja o przyznaniu dodatku z tytułu opieki nad D. B., J. B. i K. B. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Wręcz należy zauważyć, że skarżąca we wniosku z dnia [...] r. wskazała jedynie A. B. jako dziecko, na które wnosi o przyznanie ww. dodatku. Taki zakres wniosku determinował zatem organ do wydania decyzji z dnia [...] r. w oparciu o art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych jedynie w stosunku do A. B. Jednocześnie rozpatrzenie tego wniosku nie stało na przeszkodzie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie przedmiotowego dodatku na pozostałą trójkę dzieci urodzonych w dniu [...] r. Nie ma zatem uzasadnienia twierdzenie organu jakoby skarżąca nie kwestionowała uprzedniej decyzji, albowiem organ orzekł zgodnie z jej wnioskiem. W konsekwencji należy stwierdzić, że wykładnia wskazana w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13, którą niniejszy skład w pełni podziela, jak również treść wniosku skarżącej z dnia [...] r. oraz całokształt materiału dowodowego w sprawie wymagały uchylenia przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza G. jako naruszające przepis art. art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpoznając ponownie sprawę organy, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., uwzględnią przy wydawaniu rozstrzygnięcia wykładnię treści art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazaną w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.