VI SA/Wa 195/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2014 r. sprawy ze skargi K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji w zakresie prowadzenia rachunkowości regulacyjnej za 2012 r. i opisu kalkulacji kosztów usług za 2014 r. postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. VI SA/Wa 195/14 Uzasadnienie Pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. T. (data wpływu 30 kwietnia 2012 r.) przedłożyła zmiany instrukcji w zakresie prowadzonej przez T. rachunkowości regulacyjnej za 2012 r. i opisu kalkulacji kosztów za 2014 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wszczął postępowanie w sprawie zatwierdzenia zmiany przedmiotowej instrukcji rachunkowości regulacyjnej za 2012 r. i opisu kalkulacji kosztów za 2014 r. Decyzją z dnia z dnia [...] maja 2013 r. Prezes UKE zatwierdził instrukcję w zakresie prowadzenia przez T. rachunkowości regulacyjnej za 2012 r. i opisu kalkulacji kosztów usług na 2014 r. Od decyzji z dnia 31 maja 2013 r. K. (skarżąca w sprawie) złożyła 17 czerwca 2013 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej utrzymał w mocy uprzednią decyzję z dnia [...] maja 2013 r. zatwierdzającą instrukcję w zakresie prowadzenia przez T. rachunkowości regulacyjnej za 2012 r. i opisu kalkulacji kosztów usług na 2014 r. W podstawie prawnej w wymienionych decyzjach wskazano na przepisy art. 53 ust. 2 i ust. 3 (decyzja pierwszoinstancyjna) oraz na art. 38 i art. 39 (decyzja ostateczna) ustawy Prawo Telekomunikacyjne (także jako Pt) w związku z § 22 ust. 2 i ust. 3 w związku z § 21 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (Dz. U. Nr 255, poz. 2140 ze zm.) – także jako rozporządzenie. W części merytorycznej uzasadnienia decyzji Prezes UKE odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej wywodzonych z przepisów rozporządzenia oraz z przepisów postępowania wskazanych w odwołaniu. Od decyzji Prezes UKE z dnia [...] listopada 2013 r., K. (także jako K.) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając w całości decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. K. jednocześnie zaskarżyła postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]) - postanowienie I, z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] – postanowienie II, z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] – postanowienie III i z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]) – postanowienie IV, ograniczające skarżącej wgląd do materiału dowodowego w postaci (wg kolejności wymienionych postanowień) w postanowieniu I – do pisma/wniosku T. z dnia [...] czerwca 2013 r., w postanowieniu II – do załącznika 1 do pisma T. z dnia [...] października 2012 r., w postanowieniu III – do pisma T. z [...] lutego 2013 r. i do pisma T. z dnia [...] marca 2013 r., w postanowieniu IV – do pisma T. z [...] maja 2013 r. We wnioskach skargi K. domagała się uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. i rozważenia uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2013 r., oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie § 3 pkt 3 w związku z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług przez nieuwzględnienie konieczności dokonania korekty sieci szerokopasmowej T. do sieci szerokopasmowej efektywnie działającego przedsiębiorstwa, przez uwzględnienie w opisie LRIC korekt na podstawie rzeczywistego stanu zatrudnienia zamiast stanu wyznaczonego dla efektywnie działającego przedsiębiorcy; - naruszenie § 15 ust. 1 oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia przez ustalenie w opisie LRIC definicji specyficznych kosztów operatorskich uwzględniających koszty przeprowadzenia kalkulacji, koszt audytu regulacyjnego oraz koszty sporządzenia oferty ramowej; - naruszenie art. 207 ust. 1 Pt oraz art. 10 § 1 k.p.a. przez niezasadne ograniczenie skarżącej wymienionymi postanowieniami wglądu do materiału dowodowego; - naruszenie art. 15 k.p.a. przez faktyczne załatwienie sprawy przed rozstrzygnięciem w drugiej instancji; - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie wymienionych postanowień. W piśmie z dnia 26 sierpnia 2014 r. skarżąca podniosła także naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez podpisanie decyzji wydanej w I i w II instancji przez tą sama osobę – zastępcę Prezesa UKE. Omawiając poszczególne zarzuty skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja, zatwierdzając opis LRIC, nie uwzględniła obowiązków regulacyjnych nałożonych na T., a opisanych w rozporządzeniu z dnia 15 grudnia 2005 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, odnosząc się do zarzutów merytorycznych, wnosił o oddalenie skargi wskazując jednocześnie, iż w podanych w skardze sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał rozstrzygnięcia co do postanowień I, III i IV. Wskazując na przepis art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Prezes UKE uznał, że istnieją podstawy do odrzucenia skargi w tym zakresie. W piśmie z dnia 10 września 2014 r. uczestnik postępowania ([...]) wnosiła o oddalenie skargi i o jej odrzucenie w zakresie zaskarżonych postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z powołanym w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. przepisem art. 38 ustawy – Prawo telekomunikacyjne; Prezes UKE może, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 24 pkt 2 lit. a, w drodze decyzji, nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązek prowadzenia rachunkowości regulacyjnej w sposób umożliwiający identyfikację przepływów transferów wewnętrznych związanych z działalnością w zakresie dostępu telekomunikacyjnego, zgodnie z przepisami art. 49-54. Przy czym zgodnie z ust. 2 art. 38 Pt - operator prowadzi rachunkowość regulacyjną zgodnie z zatwierdzoną przez Prezesa UKE szczegółową instrukcją. Zgodnie natomiast z art. 39 Pt (także powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji) - Prezes UKE może, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 24 pkt 2 lit. a, w drodze decyzji, nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązki wskazane w ust. 1 tego przepisu, tj. kalkulacji uzasadnionych kosztów świadczenia dostępu telekomunikacyjnego, wskazując sposoby kalkulacji kosztów, jakie operator powinien stosować na podstawie przepisów rozporządzenia (pkt 1) oraz stosowania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego, uwzględniających zwrot uzasadnionych kosztów operatora (pkt 2). W obu decyzjach administracyjnych Prezes UKE, stosownie do art. 38 ust. 2 i art. 39 Pt, zatwierdzając szczegółową instrukcję w zakresie prowadzenia przez T. rachunkowości regulacyjnej za 2012 r. i opisu kosztów usług na 2014 r., dokonał jednocześnie uszczegółowienia metod wskazanych w ust. 1a ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego. Zgodnie z cytowanymi przepisami art. 38 i art. 39 Pt regulacja nie zamyka się wyłącznie na etapie nałożenia samego obowiązku, lecz w istocie realizuje się dopiero w corocznym procesie decyzyjnego zatwierdzenia w instrukcji jej wykonywania i zatwierdzenia opisu kalkulacji kosztów usług, na co wskazuje przepis art. 53 ust. 2 i ust. 3 Pt. Na tym etapie bowiem, zgodnie z art. 49 Pt realizuje się dopiero cel regulacji w wymienionych zakresach. Jeżeli zatem, zgodnie z art. 38 ust. 2 Pt operator prowadzi rachunkowość regulacyjną zgodnie z zatwierdzoną przez Prezesa UKE w trybie decyzji szczegółową instrukcją, to w ocenie składu Sądu orzekającego w sprawie, brak jest zasadności dla stwierdzenia, że owa decyzja zatwierdzająca szczegółową instrukcję rachunkowości regulacyjnej wydana przez Prezesa UKE nie jest decyzją regulacyjną. Nie można wyłączać z regulacji faktycznych nakazów i rozstrzygnięć Prezesa UKE odnoszących się do jej realizacji, gdyż przy przyjęciu, że regulacją jest wyłącznie nałożenie samego obowiązku bez jego konkretyzacji, prowadziłoby do uprawnionego wniosku, iż sam nakaz prowadzenia rachunkowości regulacyjnej pozostawałby w istocie nakazem pustym (nie zawierającym wymaganej treści regulacyjnej). Jak wskazuje się w obu decyzjach, zatwierdzenie projektu instrukcji w zakresie prowadzenia przez T. rachunkowości regulacyjnej odniesiono do wymagań podanych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług. Oznacza to, że badaniu poddano obowiązek regulacyjny spoczywający na operatorze telekomunikacyjnym rozumiany zgodnie z art. 22 ust. 2 Pt. jako obowiązek, o którym mowa m.in. w art. 36-40 Prawa telekomunikacyjnego. Jeżeli zatem przedmiotem obu decyzji administracyjnych był obowiązek regulacyjny skonkretyzowany ustaleniami i nakazami zawartymi w tych decyzjach, to decyzje te były decyzjami regulacyjnymi w rozumieniu przepisu art. 206 ust. 2 pkt 2 Pt, stosownie do którego odwołanie przysługiwało do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Natomiast pouczenie zawarte w decyzji z dnia 13 listopada 2013 r. o możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie miało wpływu na właściwość tego sądu. Brak jest ustawowej definicji obowiązku regulacyjnego. Takiej definicji nie zawierają również przepisy prawa wspólnotowego. Pomimo braku definicji pojęcia obowiązku regulacyjnego, w warunkach niniejszej sprawy, należy przyjąć, że "obowiązek regulacyjny" to obowiązek nakładany przez organ regulacyjny na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej, który jako wymieniony expressis verbis w art. 22 ust. 2 Pt, zapewnić ma stworzenie warunków dla wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia użytkownikom korzyści w zakresie m.in. cen tych usług ( art. 1 ust. 2 pkt 1 i 4 Pt). Instrumentami prawnymi określającymi i precyzującymi ten obowiązek regulacyjny są decyzje Prezesa UKE zatwierdzające (zmieniające) szczegółowe instrukcje opracowane przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego w zakresie prowadzonej przez niego rachunkowości regulacyjnej (art. 2 pkt 9 Pt) oraz zatwierdzany przez Prezesa UKE na dany rok obrotowy opis kalkulacji kosztów - kalkulacja kosztów (art. 2 pkt 14 Pt). W związku z tym należy przyjąć, że dla realizacji celu nakładania i realizacji obowiązków regulacyjnych (art. 49 Pt), jakimi są w szczególności zatwierdzana decyzjami Prezesa UKE prowadzona przez właściwego operatora rachunkowość regulacyjna i kalkulacja kosztów, ustawodawca poddał rozpoznawanie wszelkich spraw dotyczących tego rodzaju obowiązków właściwości sądu powszechnego Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, rozpoznającego sprawę co do meritum, a nie sądów administracyjnych, które sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej wyłącznie, co do zasady, pod względem zgodności z prawem (por. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że w odróżnieniu od postępowania przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, przed którym przedmiotem postępowania tego sądu jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (sporu, powstałego po wydaniu decyzji przez Prezesa UKE), a nie tylko ewentualne uchybienia popełnione w prowadzonym przez ten organ postępowaniu, sąd administracyjny bada tylko legalność (zgodność z prawem) decyzji i nie ma ani odpowiednich narzędzi, ani podstaw prawnych do merytorycznej weryfikacji podjętego przez organ regulacyjny rozstrzygnięcia w zakresie obowiązków regulacyjnych (w tym modyfikacji tychże obowiązków). Natomiast Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów sprawuje kontrolę legalności, a także zasadności i celowości decyzji, gdyż celem postępowania prowadzonego przed tym sądem nie jest przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, ale merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III SZP 2/05, OSNP 2006, nr 19-20, poz. 312). Uznając swą niewłaściwość w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł podejmować żadnych czynności (rozstrzygnięć) wobec wydanych w danej sprawie decyzji, niezależnie od stopnia ich wadliwości. W tych warunkach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w postanowieniu.