VI SA/Wa 3541/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2014 r. sprawy ze skargi P.J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę W dniach [...],[...] oraz [...] maja 2009 r. pracownicy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych przeprowadzili kontrolę w Firmie "M.". Przeprowadzona kontrola wykazała, iż znajdująca się w magazynie wyrobów gotowych partia artykułu rolno - spożywczego o nazwie: "masło [...]200 g, identyfikacja partii: [...], w ilości 286,8 kg, wartość partii:2523,84 zł, nie spełnia wymagań w zakresie jakości handlowej m.in. z uwagi na przekroczenie terminu przydatności do spożycia. W związku z powyższymi nieprawidłowościami, [...] Wojewódzki Inspektor JHARS wszczął postępowanie administracyjnie w sprawie zakazania stronie wprowadzania zakwestionowanego produktu do obrotu, które zakończył w dniu [...].05.2009 r. wydając decyzję nr [...], znak: [...], zakazującą Firmie "M." ul. D. [...],[...] W., wprowadzania do obrotu wyrobu gotowego występującego pod nazwą "masło [...]200 g, identyfikacja partii: [...] w ilości 286,8 kg, wartość partii:2523,84 zł. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. P. J. reprezentowany pełnomocnika radcę prawnego Ł. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa w postaci braku wykazania, iż kwestionowany produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych oraz brak uzasadnienia prawnego decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku, Główny Inspektor JHARS odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...].05.2009 r., znak: [...]. Pismem z dnia [...].10.2013 r. P. J. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego Ł. S., złożył wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora JHARS z dnia [...].10.2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS nr [...] z dnia [...].05.2009 r., znak: [...], zakazującą Firmie "M., wprowadzania do obrotu wyrobu gotowego występującego pod nazwą: "masło [...]'200 g, identyfikacja partii: [...] 04 104, w ilości 286,8 kg, wartość partii:2523,84 zł, zarzucając naruszenie: 1. art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja administracyjna zawierająca istotne wady prawne (brak wykazania, że artykuł nie spełnia wymagań jakości handlowej, brak uzasadnienia prawnego decyzji) nie powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego; 2. art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezawierającej wszystkich składników;  3. art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych poprzez zastosowanie go w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu przesłanki. Zdaniem strony z uzasadnienia decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego inspektora JHARS z dnia [...].05.2009 r., znak: [...], nie wynika jednoznacznie, jakich wymagań w zakresie jakości handlowej nie spełniał kontrolowany produkt, a uzasadnienie dotyczące braku spełnienia przez produkt żywnościowy wymagań jakości handlowej było "enigmatyczne" oraz "lapidarne" . Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno Spożywczych, działając na podstawie art. 127 § 3, art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma "M." o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora JHARS z dnia [...].10.2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS nr [...] z dnia [...].05.2009 r., znak: [...], zakazującą Firmie "M.", wprowadzania do obrotu wyrobu gotowego występującego pod nazwą: "masło [...]200 g, identyfikacja partii: [...], w ilości 286,8 kg, wartość partii:2523,84 zł, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wskazał, iż decyzja nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] zawiera wszystkie, niezbędne składniki, wymagane przez art. 107 § 1 k.p.a., oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W uzasadnieniu decyzji zawarta została również informacja o tym, iż kontrolowana partia produktu: "masło [...]200 g, identyfikacja partii: [...], w ilości 286,8 kg, wartość partii:2523,84 zł, nie posiada wymaganej przepisami jakości handlowej z uwagi na przekroczenie terminu przydatności do spożycia. Za niezrozumiały organ uznał zarzut pełnomocnika strony, zgodnie z którym kontrolowany nie posiadał wiedzy na temat stwierdzonych nieprawidłowości, gdyż zostały one w sposób jasny wskazane. Organ podkreślił, iż oczywistym jest, że artykuły rolno - spożywcze, których termin przydatności do spożycia wyznaczony przez producenta minął, nie mogą zostać wprowadzone do obrotu handlowego. Kwestia "enigmatycznego" czy też "lapidarnego" uzasadnienia decyzji nie ma wpływu na stwierdzenie, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W opinii Głównego Inspektora JHARS uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie podstawowe elementy pozwalające na identyfikację naruszeń stwierdzonych w czasie kontroli. W związku z powyższym, zdaniem organu chybiony jest również zarzut dotyczący błędnego zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych, a mianowicie dotyczący jego zastosowania pomimo braku przesłanek. Kwestionowana partia masła była partią przeterminowaną, a wydanie decyzji zakazującej wprowadzenie jej do obrotu było uzasadnione ochroną zdrowia konsumentów. Zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS z dnia [...] maja 2009r., znak: [...], gdyż ewentualne nierozbudowanie uzasadnienia nie kwalifikuje w/w decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nie zaistniały również żadne inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 3 grudnia 2013 r. P. J. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Firma "M.", reprezentowany przez radcę prawnego Ł. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Wobec podniesionych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja administracyjna zawierająca istotne wady w postaci braku wykazania, że kwestionowany produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej oraz braku uzasadnienia prawnego nie powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego; 2. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie zawierającej wszystkich jej obligatoryjnych składników; 3. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy administracji publicznej ma obowiązek uwzględnić każdy z nich w strukturze wydanej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu strona ponownie podniosła, iż w decyzji z dnia [...] maja 2009r. zabrakło wykazania (oraz w ogóle ustalenia), że kwestionowany produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej oraz uzasadnienia prawnego decyzji. Wskazane w zdaniu poprzednim braki należy zakwalifikować jako wady istotne które powodują konieczność eliminacji tak wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Podniósł, iż w zaskarżanej decyzji nr [...] WIJHARS w uzasadnieniu przywołano jedynie fakt przeprowadzonej kontroli, oraz stwierdzenia, że: "W trakcie kontroli stwierdzono w magazynie wyrobów gotowych składowanie "masło [...]200 g, identyfikacja partii: [...], w ilości 286,8 kg, wartość partii:2523,84 zł, którego producentem jest kontrolowany podmiot. Jakość handlowa wymienionego wyrobu jest nieprawidłowa z tytułu utraty jego przydatności do spożycia". Z uzasadnienia zatem powyższego żaden sposób nie wynika dyspozycji jakiego przepisu prawa w zakresie wymagań jakości handlowej kwestionowany produkt nie spełniał. Zatem ani adresat decyzji ani osoba postronna nie jest w stanie ustalić w/w okoliczności. W ocenie skarżącego enigmatyczne i lapidarne określenie faktu braku spełniania przez produkt żywnościowy wymogów jakościowych nie może zostać uznane za rzetelne. W związku z powyższym nie można uznać, że kwestionowany produkt nie spełnia wymagań jakościowych określonych w przywołanych wyżej przepisach. Mając na względzie powyższe, w szczególności brak należytego wykazania, że kwestionowany produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej jako przesłanki do zastosowania przepisu art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych w powiązaniu z brakiem określenia jakich konkretnie właściwości produktu dotyczyło postępowanie administracyjne powiększone o brak prawidłowego uzasadnienia prawnego zawartego w zaskarżanej decyzji jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej też jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawy pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W działaniu organu wydającego decyzję Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz przytoczona odpowiednia argumentacja. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych utrzymująca w mocy decyzję tego organu odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych, którą zakazano skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Firma "M.", wprowadzania do obrotu wyrobu gotowego występującego pod nazwą: "masło [...]200 g, identyfikacja partii: [...], w ilości 286,8 kg, wartość partii:2523,84 zł. Rolą organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe było zatem dokonanie oceny czy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS, rażąco naruszała prawo. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zaznaczenia jednak wymaga, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkowym środkiem ich weryfikacji. Stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zasady stabilności decyzji ostatecznych, a zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Postępowanie wprowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest swego rodzaju "trzecią instancją" i nie może prowadzić do nowych ustaleń (weryfikacji dotychczasowych) w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. Takiej weryfikacji np. co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego służy postępowanie odwoławcze, które miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a nie tryb stwierdzenia nieważności. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Podstawę materialnoprawną ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych stanowił art. 29 ust.1 pkt 1ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, ze zm.), zgodnie z którym wykonując zadania, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a, e i f, wojewódzki inspektor, w drodze decyzji, może zakazać wprowadzania do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania. Zgodnie natomiast z treścią art.3 pkt 5 jakość handlowa to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Zdaniem skarżącego organ wydając decyzję, której stwierdzenia nieważności teraz się domaga, nie wykazał że kwestionowany produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej, brak było zatem podstaw do zastosowania art. 29 ust.1 pkt 1 powołanej ustawy. Stanowisko strony skarżącej nie zasługiwało na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy wydanie decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych poprzedziło przeprowadzenie w dniach [...],[...],[...] maja 2009 r. kontroli w miejscu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Przeprowadzona kontrola wykazała, iż znajdująca się w magazynie wyrobów gotowych partia artykułu rolno - spożywczego o nazwie: "masło [...]200 g, identyfikacja partii: [...], w ilości 286,8 kg, wartość partii:2523,84 zł, nie spełnia wymagań w zakresie jakości handlowej z uwagi na przekroczenie terminu przydatności do spożycia. Wyniki badań laboratoryjnych wykazały obecność tłuszczów obcych i roślinnych. Wobec powyższego organ uznał, że parametry masła [...] nie odpowiadają wymaganiom Rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007r. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych prawidłowo zastosował art. 29 ust.1 pkt 1 powołanej ustawy, zakazując wprowadzania do obrotu Masła [...]200 g, identyfikacja partii: [...], w ilości 210 kg, wartość partii: 1.848,00 zł, z uwagi na fakt że artykuł nie spełniał wymagań jakości handlowej lub wymagań w zakresie transportu lub składowania. Stosownie bowiem do treści obowiązującego w dacie wydania ocenianej decyzji art. 114 ust. 1 ww. Rozporządzenia (WE) ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dziennik Urzędowy UE L 299 z 16.11.2007r.), odsyłającego do załącznika nr XII - nazwa "masło" zarezerwowana była wyłącznie dla przetworów mlecznych. Przetwory mleczne oznaczają zaś produkty uzyskiwane wyłącznie z mleka przy założeniu , że można dodać substancje konieczne do ich wytworzenia, o ile nie stosuje się ich do zastąpienia - w całości lub w części – jakichkolwiek naturalnych składników mleka. Tym samym zawartość tłuszczów obcych i roślinnych niemlecznych dyskwalifikowała produkt oznaczony przez stronę jako masło ekstra. Produkt nie spełniał również wymagań w zakresie jakości handlowej z uwagi na przekroczenie terminu przydatności do spożycia. Ponadto w ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzja nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS z dnia [...].05.2009 r., zawiera wszystkie, niezbędne składniki, wymagane przez art. 107 § 1 k.p.a., oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Jak słusznie zauważył Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno Spożywczych, kwestia "enigmatycznego" czy też "lapidarnego" uzasadnienia decyzji nie ma wpływu na stwierdzenie, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wobec zatem stwierdzenia przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno Spożywczych, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS nr [...] z dnia [...].05.2009 r., nie narusza w sposób rażący prawa, organ zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.