I OSK 3114/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 775/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi D. S. na pismo Dowódcy Plutonu Jednostki Wojskowej Nr [...]w E. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania odwołania od opinii służbowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 775/14) odrzucił skargę D. S. na pismo Dowódcy Plutonu Jednostki Wojskowej Nr [...] w E. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania odwołania od opinii służbowej Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Dowódca radiostacji Jednostki Wojskowej Nr [...]w dniu [...] lutego 2014 r. sporządził opinię służbową dla D. S. za okres od [...] lipca 2011 r. do [...] lutego 2014 r. Treść powyższej opinii została odczytana D. S. i przez jego bezpośredniego przełożonego. W dniu [...] kwietnia 2014 r. na wniosek D. S. została mu doręczona kopia ww. opinii. W dniu [...] kwietnia 2014 r. D. S. wniósł odwołanie od przedmiotowej opinii służbowej. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Dowódca Plutonu Jednostki Wojskowej Nr [...] w E. pozostawił odwołanie bez rozpoznania z uwagi na wniesienie go po terminie. D. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe pismo z dnia [...] maja 2014 r. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Odrzucając skargę – na podstawie 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził brak swojej kognicji do jej rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki wskazywał, że kwestionowana przez skarżącego opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, czy też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, lecz aktem wydawanym w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi nie poddanym kognicji sądu administracyjnego. Sprawy opiniowania żołnierzy reguluje ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz wydane, na podstawie art. 26 ust. 22 powołanej ustawy, rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 lutego 2010 r. w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 34, poz. 184). Wskazane regulacje nie zawierają zaś żadnego odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma zatem podstaw, aby czynności związane z opiniowaniem służbowym uznawać za podlegające zasadom postępowania administracyjnego. Sąd zaznaczył przy tym, że ustanowiony w ww. ustawie o służbie wojskowej obowiązek doręczenia przez przełożonego, za pokwitowaniem, potwierdzonej kopii opinii służbowej żołnierzowi zawodowemu, którego ona dotyczy, w terminie 14 dni od dnia jej sporządzenia wraz z pouczeniem o przysługującym mu prawie wniesienia od niej odwołania, nie oznacza, że żołnierz staje się jej adresatem. Opiniowanie jest uprawnieniem i jednocześnie obowiązkiem bezpośredniego przełożonego żołnierza zawodowego, która jest sporządzana na jego własne potrzeby służbowe i potrzeby przełożonych właściwych w sprawach osobowych. Ma ona na celu ocenę wykonywania przez żołnierza zawodowego obowiązków służbowych i stanowi podstawę do określenia dalszego przebiegu jego służby. Opinia ma zapewnić prawidłową politykę kadrową i umożliwić przełożonym podejmowanie w przyszłości racjonalnych działań dotyczących zajmowania przez żołnierza dotychczasowego stanowiska lub innych stanowisk służbowych oraz przydatności do pełnienia przez niego służby. Opiniowanie żołnierza jest zatem sprawą wynikającą z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi - w rozumieniu art. 5 pkt 2 P.p.s.a. W świetle powyższego Sąd Wojewódzki uznał, że sprawa opiniowania służbowego żołnierzy nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Opinia służbowa nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Może ona w przyszłości jedynie rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową żołnierza wpływając na jego awans, uprawnienia do określonych świadczeń, a nawet dalsze trwanie stosunku służbowego. Takie konsekwencje prawne nie są jednak bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej, lecz mogą być wynikiem kolejnych działań przełożonych podejmowanych w odrębnych postępowaniach. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy, nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. D. S., w skardze kasacyjnej, zaskarżając w całości powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucił mu naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j. Dz. U z 2010r., Nr 90, poz. 593 ze zm.) w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niezasadne uznanie, iż w zakresie opiniowania służbowego nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, w sytuacji, gdy w/w przepis wskazuje jednoznacznie na regułę - zasadę, stosowania przepisów k.p.a. oraz P.p.s.a., a zatem skarga nie powinna podlegać odrzuceniu. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że Sąd Wojewódzki błędnie uznał, iż regulacje dotyczące opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych nie zawierają żadnego odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym w stosunku do nich przepisy tego aktu nie odnajdują zastosowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie, już sama konstrukcja procesu opiniowania służbowego wskazuje jednoznacznie na to, iż jest to proces decyzyjny poddany rygorom postępowania administracyjnego dla którego przewidziane są środki zaskarżenia decyzji oraz sposób wnoszenia odwołań, jak również tryb instancyjny. Postępowanie w sprawach, w których wydawane są decyzje w sprawach indywidualnych żołnierzy zawodowych prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Za ww. stanowiskiem, jak również za możliwością poddania kontroli sądowoadministracyjnej ww. opinii przemawia treść art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Powyższe – zdaniem skarżącego kasacyjnie – czyniło nieuzasadnionymi twierdzenia Sądu I instancji dotyczące procedury i charakteru opinii służbowej, która posiada wszelkie elementy i atrybuty decyzji administracyjnej, gdyż skutkuje bezpośrednio wobec żołnierza którego dotyczy, rodzi określone prawem konsekwencje ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej włącznie, ma przewidziany prawem tryb jej zaskarżenia we właściwym terminie i za pośrednictwem odpowiednich organów. W świetle zatem przytoczonych przepisów sprawy dotyczące opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych są sprawami administracyjnymi. Wydane zatem w ich toku decyzje podlegają kontroli sądowoadministracyjnej podobnie jak inne rozstrzygnięcia do których zalicza się zaskarżone postanowienie o pozostawieniu odwołania od opinii służbowej bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w E., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu za prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które należy uznać za nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), i, z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być bowiem wniesiona na decyzję w sprawach: - wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji; - mianowania na stopień wojskowy; - przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej; - skierowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową. Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że w sprawach określonych w ww. ustawie, w których wydawane są decyzję odnajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z wyjątkami przewidzianymi w ustępie 2 ww. artykułu żołnierzowi przysługuje także prawo zainicjowania kontroli sądowej tego rodzaju orzeczeń. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego postanowienia. Ustawodawca bowiem jednoznacznie stwierdził, iż ww. artykuł dotyczy sytuacji, w których została wydana decyzja. Opinia służbowa, od której odwołanie chciał wnieść skarżący kasacyjnie, za takie rozstrzygnięcie nie może jednak – wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej stanowisku – zostać uznana. Przez decyzję należy bowiem rozumieć każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Tymczasem opinia służbowa takich cech nie posiada. Jest ona oceną bezpośredniego przełożonego żołnierza zawodowego, mającą na celu ocenę wykonywania przez żołnierza zawodowego obowiązków służbowych. Stanowi ona podstawę do określenia dalszego przebiegu jego służby. W opinii służbowej przełożony ocenia wywiązywanie się żołnierza z poszczególnych obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym oraz jego cechy osobowe. Nie rozstrzyga zatem o jego uprawnieniach lub obowiązkach. Taka opinia nie jest ponadto kierowana do samego zainteresowanego. Otrzymuje on bowiem wyłącznie jej kopię oraz może wnieść w odpowiednim trybie od niej odwołanie. Okoliczność zaś, że jej treść może wywrzeć wpływ na wydanie w stosunku do żołnierza decyzji administracyjnej nie jest równoznaczne z tym, iż można przyznać jej takie same właściwości. To wszystko zaś powoduje, że należy kwalifikować ją jako wydaną w sprawie, o której mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. W świetle powyższego należało uznać, że art. 8 powoływanej wyżej ustawy pragmatycznej nie dotyczy opinii służbowej. W konsekwencji zatem nie mógł stanowić podstawy stosowania w procedurze jej wydawania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz legitymować D. S. do wniesienia od niej skargi. W takiej sytuacji również wydane w toku opiniowania skarżącego stanowiska jego przełożonego, do których zalicza się pismo Dowódcy Plutonu Jednostki Wojskowej Nr [...] w E. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania odwołania od opinii służbowej, nie mogło zostać podane kontroli sądowoadministracyjnej. Choć zatem Sąd I instancji w uzasadnieniu swego postanowienia odnosił się zasadniczo do opinii, a nie zaskarżonego przez D. S. pisma z dnia [...] maja 2014 r., to należało uznać samo postanowienie za prawidłowe. Marginalnie należy wskazać, że kwestia możliwości dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej takiego aktu była przedmiotem dwóch podjętych w dniu 5 grudnia 2011 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał o sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11, w których stwierdzono, że kontrola opinii służbowej sporządzanej dla funkcjonariuszy Służby Więziennej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nie leży w kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie została rozpoznana skarga kasacyjna od postanowienia o odrzuceniu skargi.