II OSK 3299/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1205/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w Warszawie kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1205/14 oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Sąd wskazał, iż przedmiotem zaskarżenia jest ww. postanowienie Ministra Środowiska z [...] marca 2014 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z [...] lutego 2014 r. znak: [...], w którym Minister Środowiska na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności następujących decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego: 1. Nr [...] z [...] lipca 2012 r., znak: [...], 2. Nr [...] z [...] maja 2013 r., znak: [...]. W decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2007 r., znak: [...], zostało udzielone Miejskiemu Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w W., pozwolenie zintegrowane dla instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności 25 000 ton, zlokalizowanej we wsi [...] i częściowo na terenie [...] (Dzielnica [...]). Decyzja ta została następnie zmieniona decyzjami Marszałka Województwa Mazowieckiego: 1.Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], 2.Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...], 3.Nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], 4.Nr [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], 5.Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], 6.Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...]. We wniosku z 27 listopada 2013 r., uzupełnionym w piśmie z 5 stycznia 2014 r. Stowarzyszenie jako organizacja społeczna, wystąpiło o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch ostatnich z ww. decyzji zmieniających. tj. decyzji z [...] lipca 2012 r. i decyzji z [...] maja 2013 r. Jako podstawę prawną wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, Stowarzyszenie wskazało: art. 31 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. Stowarzyszenie wniosło o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego: 1. Nr [...] z [...] lipca 2012 r., i 2. Nr [...] z [...] maja 2013 r. Po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z [...] lutego 2014 r., organ w postanowieniu z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia Minister stwierdził, że stanowisko Stowarzyszenia jakoby pismo z 27 listopada 2013 r. stanowiło informację dla Ministra Środowiska o funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji dotkniętych wadą nieważności celem rozważenia potrzeby podjęcia z urzędu postępowania nadzorczego w trybie art. 157 § 2 k.p.a. jest nieuzasadnione. Zdaniem Ministra, Stowarzyszenie bowiem jednoznacznie sprecyzowało swoje żądanie, tj. że wnosi o wszczęcie postępowania nieważnościowego na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. art. 157 § 2 k.p.a. – co zdaniem organu, oznacza, że żądało wszczęcia postępowania nieważnościowego przez organizację społeczną. W ocenie organu, art. 31 k.p.a. stwarza możliwość żądania wszczęcia takiego postępowania organizacji społecznej, jeżeli organizacja działa w sprawie dotyczącej innej osoby. Jednakże według organu, w przypadku decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego stosowanie art. 31 k.p.a. zostało ograniczone na mocy przepisów art. 185 ust. 2 i ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.). W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, iż jak wynika z materiału dowodowego Stowarzyszenie będące organizacją ekologiczną, nie brało udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia Miejskiemu [...] Sp. z o.o. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności 25 000 ton, zlokalizowanej we wsi [...] i częściowo na terenie [...] zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2007 r. znak: [...] – które to postępowanie w związku z art. 281 p.o.ś. prowadzone było z udziałem społeczeństwa. Organ podniósł także, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniach dotyczących zmiany powyższego pozwolenia dokonanymi kolejnymi decyzjami Marszałka Województwa Mazowieckiego: 1) Nr [...] z [...] marca 2009 r., znak: [...], 2) Nr [...] z [...] grudnia 2009 r. znak: [...], 3. Nr [...] z [...] grudnia 2010 r., znak: [...], 4. Nr [...] z [...] października 2011 r., znak: [...]. Zdaniem Ministra, w przypadku kwestionowanych decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego nr [...] z [...] lipca 2012 r. i Nr [...] z [...] maja 2013 r. orzeczone nimi zmiany pozwolenia zintegrowanego nie wiązały się z istotną zmianą instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś., tj. ze zmianą sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudową, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. W ocenie Ministra, ze względu na to, że w każdym z postępowań Marszałka Województwa Mazowieckiego w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego nie zachodził przypadek istotnej zmiany instalacji – były to zdaniem Ministra, postępowania nie wymagające udziału społeczeństwa. Z tych powodów według organu, nie miał do nich zastosowania art. 31 k.p.a. Według Ministra, przepis ten nie ma zastosowania także do postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Organ zaznaczył jednocześnie, że "sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji nie zmienia swojego zasadniczego przedmiotu – nadal dotyczy pozwolenia zintegrowanego". Organ podniósł jednocześnie, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o zmianę tego pozwolenia. W ocenie Ministra, w tej sytuacji nie było możliwym odniesienie się do zarzutów Stowarzyszenia stawianych decyzjom, bowiem stanowiłoby to wykroczenie poza zakres postępowania. W skardze wniesionej do WSA w Warszawie Stowarzyszenie zarzuciło postanowieniu Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. , naruszenie: -art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na wydaniu postanowień bez podstawy prawnej, -art. 61a § k.p.a., polegające na bezpodstawnym zastosowaniu oraz wykroczeniu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia poza zakres przedmiotowy postanowienia wydawanego na jego podstawie; -art. 6,7 i 8 k.p.a. polegające na niezastosowaniu się do zasad wyrażonych w tych przepisach; -art. 212 ust. 3 p.o.ś., polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania ww. decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień Ministra Środowiska w całości, a w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, wniosło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o ich uchylenie w całości. Na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosło o stwierdzenie przewlekłości i bezczynności postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem Stowarzyszenia z [...] lutego 2014 r. o stwierdzenie nieważności, wymierzenie organowi grzywny oraz zobowiązanie go do zakończenia postępowania poprzez wydanie aktu administracyjnego wynikającego z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 k.p.a., art. 212 ust. 3 p.o.ś. Zarzut przewlekłości i bezczynności strona skarżąca oparła na: niezastosowaniu przez organ przepisu art. 35 k.p.a. i art. 157 k.p.a. Stowarzyszenie wniosło jednocześnie o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., stwierdził, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego objętego wnioskiem strony skarżącej. Zostały one, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, prawidłowo wskazane i omówione. Sąd zaznaczył, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Ministra Środowiska z [...] marca 2014 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego: Nr [...] z [...] lipca 2012 r. i Nr [...] z [...] maja 2013 r. Sąd zaznaczył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ nieważnościowy do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jest to tzw. "wstępny etap" rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to organ administracyjny winien wszcząć postępowanie w sprawie. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracyjny ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w każdej sprawie zainicjowanej żądaniem, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., w sytuacji gdy żądanie pochodzi od osoby nie będącej stroną. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd, choć ugruntowany na tle nieobowiązującej już regulacji art. 157 § 3 k.p.a., to aktualny w świetle obowiązującego art. 61a § 1 k.p.a.). Na uwagę zasługuje, że ww. analizy winien również dokonać organ odwoławczy, ponieważ istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpoznaniu przez organ odwoławczy w całokształcie sprawy, niejako od początku, co oznacza, że organ II instancji obowiązany jest - poza rozpoznaniem odwołania - w pierwszej kolejności ustalić, czy rzeczywiście z wnioskiem w konkretnej sprawie wystąpił podmiot, któremu przysługuje przymiot strony. W postępowaniu nieważnościowym na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 15 k.p.a. winien zatem przeprowadzić postępowanie w ww. zakresie. O ile organ dostrzeże występowanie w kwestionowanej decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Natomiast brak wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza jedynie, że organ administracji nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania. Nie oznacza to jednak, że organ ten ma obowiązek szczegółowej analizy i uzasadniania braku wystąpienia przesłanek nieważności w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na wniosek. Krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy nadzorcze rozpoznają nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej, winien dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były podstawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji. Przepis art. 157 k.p.a., nie zawiera szczególnych uregulowań dotyczących stron postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ani zasad, na jakich w tym postępowaniu może występować organizacja społeczna, zatem zastosowanie mają ogólne przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, a więc art. 31 k.p.a. w zakresie udziału w postępowaniu organizacji społecznych. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których dla danego podmiotu wynikają określone prawa lub obowiązki. Ustawodawca może w tych przepisach zawęzić krąg stron postępowania, tak jak to uczynił w art. 185 p.o.ś. Należy pamiętać, że p.o.ś. wprowadza odstępstwa w zakresie ustalenia kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii. W postępowaniu tym ograniczony jest udział organizacji społecznych. Stosownie do art. 185 ust. 2 p.o.ś. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii nie stosuje się art. 31 k.p.a., stanowiącego podstawę do udziału tych organizacji w postępowaniu administracyjnym. Zasada ta nie odnosi się jednak do postępowań w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego lub istotnej zmiany jego warunków. Zgodnie z art. 185 ust. 2a p.o.ś. w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji nie stosuje się art. 185 ust. 1 i 2 p.o.ś., lecz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Przepisy zawarte w art. 185 p.o.ś. mają charakter proceduralny w kontekście podmiotowym, ograniczają bowiem możliwość włączenia się określonych podmiotów do postępowania na prawach strony (art. 185 ust. 2 p.o.ś.). Z treści art. 185 ust. 1 i 2 wynika zasada wyłączenia stosowania w takich postępowaniach odpowiednio art. 28 i 31 k.p.a. Wyłączenie dokonane w przepisie art. 185 ust. 2 p.o.ś. dotyczy całego art. 31 k.p.a., a więc nie tylko samego udziału organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony, ale również np. prawa złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011, s. 739). Przepis zawarty w art. 185 ust. 2a p.o.ś. stanowi bowiem wyjątek od zasad unormowanych w art. 185 ust. 1 i 2 p.o.ś. i wyłącza ich stosowanie w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. W postępowaniu takim powinny być stosowane przepisy art. 44 u.u.i.ś. W postępowaniu o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji organizacje ekologiczne, które powołują się na cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Zgodnie z art. 3 pkt 7 p.o.ś., przez "istotną zmianę instalacji" należy rozumieć taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 44 ust. 2 u.u.i.ś., organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. W art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. określono, że organizacje biorą udział w postępowaniu "na prawach strony". Oznacza to, że na podstawie wskazanego przepisu organizacja ekologiczna nie staje się stroną postępowania, ale podmiotem, któremu przysługują jedynie analogiczne uprawnienia. W ocenie Sądu wojewódzkiego z treści art. 185 ust. 2a p.o.ś. jednoznacznie wynika, że art. 44 u.u.i.ś., ma zastosowanie tylko do postępowania, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowanego lub wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji, w którym organ ma obowiązek zapewnić udział społeczeństwa. Przepisu tego nie stosuje się natomiast do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie decyzji zmieniających pozwolenie zintegrowane. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w tym zakresie jest bowiem całkowicie nową sprawą administracyjną, która stanowi formę nadzoru. W tym postępowaniu organ przeprowadza kontrolę pod kątem zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a jego celem jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest ono prowadzone bez udziału społeczeństwa, a więc i bez udziału organizacji społecznych (ekologicznych). Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, zgodnie z którym organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., albowiem nie jest ona stroną o której mowa w art. 157 k.p.a., a jedynie podmiotem na prawach strony. Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Organizacja społeczna nie ma własnego interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Prawidłowo zatem organ uznał, że Stowarzyszenie nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego Nr [...] z [...] lipca 2012 r. i Nr [...] z [...] maja 2013 r. zmieniających decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2007 udzielająca Miejskiemu [...] Sp. z o.o. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności 25 000 ton, zlokalizowanej we wsi [...] i częściowo na terenie [...] (Dzielnica [...]). Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem i wymaga dla uruchomienia procedury administracyjnej wniosku uprawnionego podmiotu. Przeszkoda podmiotowa uniemożliwia skuteczne wszczęcie tego rodzaju postępowania. Sąd podzielił stanowisko Ministra Środowiska, że skoro art. 31 k.p.a. nie ma zastosowania do postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej pozwolenia zintegrowanego, a postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa, to z przyczyn podmiotowych niedopuszczalne jest wszczęcie na wniosek Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch ww. decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego. Przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia nie doszło do naruszenia art. 157 § 2 i 31 ust. 1 k.p.a., bowiem skarżące Stowarzyszenie nie miało przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym i nie dysponowało uprawnieniem wynikającym z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ nie działało w imieniu innej osoby. Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie z przyczyn podmiotowych wystąpiła niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji, co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "[...]" w W. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a., polegające na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji z uchybieniem przepisom art. 7 i 77 k.p.a., i na braku oceny tych ustaleń pod względem zgodności z prawem, a w szczególności błędnego ustalenia przez organ, wbrew treści decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego i bez przeprowadzenia postępowania, że decyzje te nie dotyczyły istotnej zmiany instalacji, a zatem udział w postępowaniu organizacji ekologicznych (Stowarzyszenia) w oparciu o art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, był wykluczony. Powyższe doprowadziło do błędnego wniosku, że w sprawie nie ma zastosowania art. 44 u.u.i.ś. i że Stowarzyszenie nie może inicjować wszczęcia z urzędu postępowania mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego decyzji, rażąco naruszających ten przepis poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniach organizacjom ekologicznym takim jak Stowarzyszenie; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd przepisu art. 61a § 1 k.p.a. jako prawidłowej podstawy postanowienia organu administracji z 17 lutego 2014 r., zamiast wymaganego prawem art. 31 § 2 k.p.a. oraz przyjęcie dokonanej przez organ oceny posiadania przez Stowarzyszenie przymiotu strony i w rezultacie - nieuchylenia (ewentualnie niestwierdzenia nieważności) tego postanowienia oraz utrzymującego go w mocy postanowienia z 25 marca 2014 r.; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a., polegające na akceptacji przez Sąd pominięcia przez organ analizy przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a., których spełnienie, wbrew stanowisku organu, uprawniało Stowarzyszenie do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania i w rezultacie - akceptacji niezastosowania przez organ art. 31 § 2 k.p.a., który na gruncie k.p.a. jest wyłączną podstawą postanowienia rozstrzygającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wniosku złożonego w trybie art. 31 § 1 k.p.a.; - art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. polegające na akceptacji przez Sąd niewykonania przez organ administracji nałożonego w art. 156 k.p.a. obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszających prawo, oraz na niewykazaniu w uzasadnieniu wyroku, czy zdaniem Sądu doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a.; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie i nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, dotyczących wad, którymi obarczone są postanowienia organu, a których wystąpienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tych postanowień; oraz naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 9 ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r. nr 78 poz. 706) poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest, zatem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał za trafne rozstrzygnięcie organu administracji, który działając w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówił organizacji społecznej – ekologicznej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dwu decyzji zmieniających decyzję o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności 25 000 ton. Wniosek taki został złożony przez Stowarzyszenie "[...]", przy czym we wniosku organizacja w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości wskazała, że żądanie opiera o treść art. 31 k.p.a. oraz, że żąda wszczęcia omawianego postępowania z urzędu. Art. 31 § 1 k.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (ust. 1). Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (ust. 2). Jednocześnie art. 185 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) wprowadził ograniczenia w stosowaniu tego przepisu wskazując, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia (zintegrowanego) nie stosuje się art. 31 k.p.a. Zasada ta ulega ograniczeniu w ust. 2a, który stanowi (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia), że przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji; w tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 44 ww. ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Zdanie 2 tego przepisu stanowi, że przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się, co a contrario oznacza, że pozostałe postanowienia art. 31 mają zastosowanie. Takie też stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie. M.in. w komentarzu do ww. ustawy autorstwa K. G. wyrażony został pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż organizacje ekologiczne w postępowaniu w sprawach z zakresu ochrony środowiska mogą występować w różnych rolach. Artykuł 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje bowiem możliwość wystąpienia przez organizacje społeczne z żądaniem wszczęcia postępowania bez przystępowania do udziału w nim na prawach strony. Skoro w art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie ma w tym zakresie autonomicznych uregulowań, należy przyjąć, że obowiązują w tym zakresie ogólne rozwiązania zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Warto też przypomnieć, że art. 44 omaw. ustawy wskazuje na prawo organizacji do wzięcia udziału w postępowaniu "na prawach strony". Oznacza to jak przyjmuje się zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w piśmiennictwie, że organizacja ekologiczna biorąca udział w postępowaniu w takim charakterze może podejmować wszelkie czynności procesowe. Taką czynnością jest niewątpliwie złożenie wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Konkludując dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności zapadła w postępowaniu, o którym mowa w art. 185 ust. 2a ustawy o ochronie środowiska, co uzasadniałoby stwierdzenie, że winny mieć do niego zastosowanie reguły określone w art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W tym zakresie słuszny jest zarzut skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie zaakceptował stanowisko organów, co do tego, że decyzja zmieniająca pozwolenie zintegrowane nie dotyczyła istotnej zmiany instalacji. Wskazać przy tym należy, za skarżącą kasacyjnie, że Sąd wojewódzki tej okoliczności w ogóle nie rozważał. Przywołał wprawdzie treść art. 185 ust. 2a oraz definicję pojęcia: "istotna zmiana instalacji" zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska jednakże nie ocenił trafności twierdzenia organu, że decyzja nie dotyczyła istotnej zmiany instalacji. Jest to dodatkowo o tyle istotne, że podstawą prawną rozstrzygnięcia organów był art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi podstawę odmówienia wszczęcia postępowania jeżeli żądanie zostanie wniesione przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony albo gdy wszczęcie takiego postępowania jest z innych przyczyn niedopuszczalne. Natomiast wniosek Stowarzyszenia został oparty o art. 31 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 44 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Omawiane przepisy regulują kwestie dotyczące wszczynania (odmowy wszczęcia) postępowania na wniosek podmiotów występujących w różnych sytuacjach procesowych. Nie mogą być stosowane zamiennie. Nie można natomiast podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, co do tego, że bez względu na to, czy zmiana decyzji dotyczyła istotnej zmiany instalacji czy też nieposiadających takich kwalifikowanych cech, to przepis art. 185 ust. 2a Prawa ochrony środowiska nie będzie miał zastosowania albowiem ma on zastosowanie jedynie do postępowania, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowanego lub decyzji o zmianie takiego pozwolenia dotyczącego istotnej zmiany instalacji, nie dotyczy zaś postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydane w takim postępowaniu. Rację ma wprawdzie Sąd wojewódzki twierdząc, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie należy do postępowań wymagających udziału społeczeństwa, jednakże wniosek Stowarzyszenia nie dotyczył wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, lecz decyzji wydanej w trybie zwykłym. Obowiązkiem zatem organu w takim postępowaniu jest ocena czy decyzja zmieniająca pozwolenie zintegrowane nie zawiera cech wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przyjęcie, a priori, za Sądem pierwszej instancji, że organizacja ekologiczna nie posiada prawa do żądania wszczęcia takiego postępowania czyniłoby rolę takiej organizacji iluzoryczną. Gdyby bowiem organy administracji przeprowadziły postępowanie nawet wbrew jasno brzmiącym przepisom bez udziału społeczeństwa to nie uprawniałoby to organizacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Taka wykładnia pozostaje w sprzeczności z intencją ustawodawcy w zakresie dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, w tym także w zakresie żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wskazać także należy, że wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego prezentowane przez ten Sąd stanowisko nie znajduje potwierdzenia w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2008 r. w sprawie II OSK 641/07. Wyrok ten został wydany w zupełnie innych okolicznościach faktycznych i dotyczył legalności decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, przy czym wnioskujące w tamtej sprawie stowarzyszenie domagało się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawo żądania wszczęcia postępowania w oparciu o tę przesłankę przysługuje jedynie stronie postępowania, a nie podmiotowi na "prawach strony" i ta kwestia była przedmiotem rozważań Sadu w ww. wyroku. Dalej stwierdzić należy, że wyrażając stanowisko, co do tego, że art. 185 ust. 2a ustawy - Prawo ochrony środowiska nie może mieć w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie wskazać należy na brak konsekwencji Sądu wojewódzkiego. Jeśli bowiem ocenić jako trafny przedstawiony pogląd, to w konsekwencji należałoby uznać, że art. 31 § 1 k.p.a. miałby zastosowanie bez względu na kwalifikację zmiany instalacji. Art. 185 ust. 2 pierwszej z ww. ustaw wyłącza bowiem stosowanie art. 31 k.p.a. w sprawach o wydanie pozwolenia. A zatem wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd musiałby prowadzić do wniosku, że w sprawach o stwierdzenie nieważności takiego postępowania wyłączenie to nie ma zastosowania. Konkludując rację ma autor skargi kasacyjnej twierdząc, że zaskarżonym wyrokiem wadliwie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Powyższe czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem Sąd wojewódzki nie ocenił czy zaistniały przesłanki określone w art. 185 ust. 2a ustawy - Prawo ochrony środowiska. Nie można także odmówić skarżącemu kasacyjnie słuszności w zakresie, w jakim zarzuca Sądowi nieprawidłowe zaakceptowanie wskazanej przez organy administracji podstawy prawnej rozstrzygnięcia – art. 61a § k.p.a. w sytuacji, gdy organy winny były rozpatrzyć wniosek Stowarzyszenia w oparciu o art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że dla wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., co trafnie zaznaczył Sąd wojewódzki w uzasadnieniu, niezbędne jest stwierdzenie przez organy, że wnioskodawcy w sposób oczywisty nie przysługuje przymiot strony. Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy albowiem skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu o zmianę pozwolenia zintegrowanego, nie należy również do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 185 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, co oznacza, że nie posiada własnego interesu prawnego uzasadniającego złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 61 k.p.a. Powyższe jednak pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę, że wniosek Stowarzyszenia nie dotyczył prowadzenia postępowania w oparciu o tę podstawę prawną. Wskazane okoliczności czynią usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77, 61a § 1 31 § 1 i 2 k.p.a. we wskazanym wyżej zakresie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło – w oparciu o art. 188 p.p.s.a. na rozpoznanie skargi. W świetle powyższych ustaleń należało zatem uznać, że skarga jest uzasadniona. Organ administracji nie rozważył bowiem czy zaistniały przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., co stanowi o wydaniu zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia z dnia 17 lutego 2014 r. z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Dla stwierdzenia czy przepis ten będzie miał zastosowanie niezbędne jest rozważenie czy zmiany dokonane decyzjami z dnia [...] lipca 2012 r. oraz z dnia 16 maja 2013 r. dotyczą "istotnej zmiany instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jedynie na marginesie Sąd zauważa, porównując jedynie rodzaje i ilość odpadów dopuszczanych do unieszkodliwiania wymienione w Tabelach nr 1 w decyzjach z [...] maja 2013 r. oraz z dnia [...] lipca, 2012 r., że znacznie zwiększono ilość części odpadów, np. nieprzekompostowane frakcje odpadów komunalnych i podobnych, gleba i ziemia w tym kamienie, część natomiast jak minerały takie jak piasek i kamienie oraz zużyte opony w ogóle nie występowały w decyzjach wcześniejszych. Te okoliczności będą musiały być wzięte pod uwagę przy ocenie czy art. 185 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska będzie miał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Dopiero przeprowadzenie postępowania w omawianym zakresie pozwoli na wydanie postanowienia w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. (o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania). Natomiast jako przedwczesny, a przez to nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a i 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 157 § 2 k.p.a. Skoro organ uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, to nie oceniał czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Dopiero wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie może doprowadzić do oceny czy decyzje zmieniające pozwolenie zintegrowane dotknięte są którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie nie może także skutecznie zarzucić organowi administracji niewszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tych decyzji na zasadach ogólnych. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem orzeczenie wydane na skutek wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania. Jeśli natomiast podmiot żądający wszczęcia postępowania nie mieści się w kręgu osób wymienionych w art. 31 § 1 i 28 k.p.a. lub przepisie szczególnym to nie może podnosić zarzutu niepodjęcia takich działań przez organ z urzędu. Z tych wszystkich względów uznając skargę kasacyjną za częściowo uzasadnioną oraz po stwierdzeniu, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uwzględnił skargę. Mając powyższe na uwadze – a podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 oraz 200 i 205 p.p.s.a. i obejmują koszty postępowania, jakie poniosło Stowarzyszenie zarówno w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej jak i poniesione przed Sądem pierwszej instancji.