I OSK 345/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 645/14 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 645/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], Prezydent Miasta Bydgoszczy ustalił opłatę zastępczą gminy ponoszoną przez Miasto Bydgoszcz za pobyt G. K. w Domu Pomocy Społecznej w Nakle n. Notecią w wysokości 790,84 zł, płatnej na rachunek DPS w Nakle n. Notecią na podstawie wystawionej przez DPS w Nakle n. Notecią, noty księgowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że strona powinna wnosić opłatę za swój pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Nakle nad Notecią, tj. na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] - od dnia 1 marca 2013 r. w kwocie 1.634,93 zł miesięcznie, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), wskazując sposób wyliczenia podanej kwoty. Stwierdziwszy powstanie zaległości w opłatach za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Nakle n. Notecią, za okres od września do grudnia 2013 r., szczegółowo określone w decyzji, organ orzekający wskazał, że Dom Pomocy Społecznej wystąpił z roszczeniem o zastępczą odpłatność gminy i wystawił notę księgową nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej Miasto Bydgoszcz wniosło opłatę zastępczą w wysokości 790,84 zł, tj. opłatę, do której strona - w ocenie organu - jest zobowiązana i z której się nie wywiązała. W wyniku rozpatrzenia odwołania G. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 25 lutego 2014 r., podzielając w pełni sposób rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obroty konta skarżącej za rok 2013 r. wskazywały na koniec tego roku saldo "0", jednakże wynika to z faktu, że w miesiącu grudniu 2013 r. została zaksięgowania kwota 790,74 zł wpłacona, jako opłata zastępcza, przez MOPS Bydgoszcz. Skarżąca powinna wnosić miesięczną opłatę w wysokości 1.634,93 zł, a wpłacała od września 2013 r. do grudnia 2013 r. kwotę 1.437,22 zł miesięcznie, wobec czego MOPS Bydgoszcz zasadnie uregulował zastępczo kwotę 790,84 zł. Oddalając skargę G. K. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zasadniczym zagadnieniem w sprawie jest wyliczenie dotychczas uzyskiwanego dochodu skarżącej w postaci: emerytura netto - 1.832,11 zł, dodatek pielęgnacyjny - 203,50 zł oraz alimenty - 300,00 zł (przyznane wyrokiem sądu z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt I ACa 42/10), co razem stanowi dochód netto: 2.335,61 i w przeliczeniu przez wskaźnik zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. 70%, daje kwotę 1.634,93 zł opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że skarżąca powinna wnosić miesięczną opłatę w wysokości 1.634,93 zł, lecz w rzeczywistości wpłacała od września 2013 r. do grudnia 2013 r. kwotę 1.437,22 zł miesięcznie, wobec czego organ pierwszej instancji zasadnie zażądał od skarżącej wpłaty kwoty 790,84 zł, którą niejako w zastępstwie uregulował MOPS Bydgoszcz, tj. 4 miesiące przeliczone przez brakującą kwotę: 197,71 zł miesięcznie (1.634,03 zł - 1.437,22 zł = 197,71 zł). Jak wskazał organ odwoławczy, obroty konta skarżącej na koniec 2013 r. rzeczywiście wskazywały na liczbę "0", jednakże wynika to z faktu, że w miesiącu grudniu 2013 r. została zaksięgowania wpłata kwoty 790,74 zł, jako opłata zastępcza dokonana przez MOPS Bydgoszcz, co w żaden sposób nie wpłynęło na wysokość zaległości skarżącej wobec organu. Niezasadnie skarżąca wskazuje także na jakoby istniejącą na koniec sierpnia 2013 r. nadpłatę, którą organy winny uwzględnić przy orzekaniu. Jak wynika ze znajdujących się w aktach dokumentów księgowych w poszczególnych miesiącach od marca do sierpnia 2013 r. różnice pomiędzy kwotą, którą skarżąca winna uiścić ("Wn"), a kwotą, która faktycznie wpłynęła na rzecz Domu Pomocy Społecznej ("Ma"), nie zawsze – jak twierdzi skarżąca – wynosiła 197,71 zł (np. w maju różnica pomiędzy "Winien" a "Ma" wynosiła 305,83 zł). Dokumenty księgowe przedstawiające stan rozliczeń pomiędzy skarżącą a Domem Pomocy Społecznej (k. 1b, 3a, 3c akt administracyjnych), a nie tylko poszczególne czynności wpłaty, jednoznacznie wskazują, że na koniec sierpnia 2013 r. saldo wynosiło 0,00, tj. nie istniały ani zaległości skarżącej względem Domu Pomocy Społecznej, ani nadpłata. Powołane dokumenty wykazują też – czego skarżąca nie kwestionuje – zaległości w opłatach za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w okresie od września do grudnia 2013 r. W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a ustawy o pomocy społecznej z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, natomiast Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przewidziano skutki niewykonywania obowiązku uiszczenia opłaty przez zobowiązany podmiot. Obowiązkowi zastępczego wnoszenia przez gminę opłaty z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej za osoby, które ze swoich obowiązków przestały albo nie zaczęły się wywiązywać, odpowiada prawo dochodzenia przez gminę zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3 zdanie drugie powołanej ustawy). Powzięcie przez gminę wiadomości o zaległości, jakiej dopuścił się jeden ze zobowiązanych podmiotów, nakazuje gminie niezwłoczne uiszczenie opłaty zastępczej, jednak fakt uiszczenia opłaty zastępczej stanowi podstawę do domagania się przez gminę (tzw. regres publicznoprawny) zwrotu zastępczo uiszczonej opłaty od osoby, która nie wykonała swojego obowiązku jej uiszczenia. Organy prawidłowo zatem przyjęły, że w związku z niewywiązywaniem się przez skarżącą z odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w kwocie 790,84 zł za okres od września 2013 r. do grudnia 2013 r., uzasadnione było dochodzenie należności z tytułu zastępczej odpłatności gminy. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku G. K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie, z uwagi na to organ nie dążył do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na błędnym - zdaniem skarżącej - wyliczeniu organów obu instancji; braku uwzględnienia rozliczenia skarżącej oraz tego, że zobowiązanie wobec Domu Pomocy Społecznej zostało uregulowane już w sierpniu 2013 r.; organy orzekające w sprawie powinny wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyć stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnić motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy; w niniejszej sprawie takie okoliczności nie mogły mieć miejsca, gdyż jedynym dowodem, na którym oparł się Sąd są wyliczenie organów obu instancji, - art. 80 kpa poprzez jego nie zastosowanie, dokonanie swobodnej oceny dowodów opierając się tylko na wyliczeniu organu pierwszej instancji ustalającym nieprawidłową wysokość opłaty zastępczej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez oddalenie przez Sąd skargi G. K. w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7 kpa uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano stan faktyczny sprawy oraz przytoczono treść przepisów, których naruszenie zarzucono, stwierdzając, że w toku postępowania zarówno przed organami, jak i przed Sądem nieuwzględniono słusznego interesu skarżącej, który w sposób jasny i przejrzysty wskazywał, że ustalenie opłaty jest błędne oraz z czego wynika ustalenie niedopłaty wynikającej z noty księgowej. Organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy. Zasadnym było więc przeprowadzenie analizy przedstawionych dowodów dotyczących żądania uiszczenia opłaty zastępczej za pobyt skarżącej dotyczący okresu od września do grudnia 2013 r., gdyż opieranie się wyłącznie na ustaleniach organu pierwszej instancji było nieprawidłowe. W ocenie skarżącej przedstawione wyliczenie organów obu instancji było nieprawidłowe. Organy te, a w konsekwencji Sąd, nie uwzględniły opłat uiszczonych przez skarżącą przytoczonych w załączonym przez nią wyliczeniu. Sąd w sposób nieprawidłowy nie uwzględnił wyliczenia opłaty Domu Pomocy Społecznej na koniec 2013 r. wskazującego saldo rozliczeniowe w kwocie 0 zł. Organy administracyjne nie uwzględniły w ustaleniu wysokości opłaty faktu błędnego księgowania kwot należnych za poszczególne miesiące, co wynikało z podwójnego księgowania za jeden miesiąc oraz nie księgowania innych kwot, które zostały opłacone bezpośrednio w Domu Pomocy Społecznej przez skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji są decyzje organów administracji o ustaleniu opłaty zastępczej ponoszonej przez Miasto Bydgoszcz za pobyt G. K. w Domu Pomocy Społecznej w Nakle n. Notecią, dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał za kluczowe wyjaśnienie, czy skarżąca wywiązała się ze swoich zobowiązań z tego tytułu wobec Domu Pomocy Społecznej. Wysokość kwoty, którą skarżąca zobowiązana była ponosić za swój pobyt w Domy Pomocy Społecznej od dnia 1 marca 2013 r., została ustalona decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], która to decyzja nie została przez skarżącą zakwestionowana. Z dokonanych wyliczeń organów wynika zaś, że skarżąca uiszczała należność w niższej kwocie, dlatego powstała z tego tytułu zaległość, w związku z czym, prawidłowo organy orzekające ustaliły wysokość opłaty zastępczej ponoszonej przez Miasto Bydgoszcz, zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Z przepisu tego wynika bowiem, że w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a [a więc m.in. mieszkańca domu pomocy społecznej], z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wyliczeń organów w zakresie zaistniałej zaległości. Nie przedstawiła jednak dowodów, które skutecznie podważyłyby wiarygodność tych wyliczeń opartych na dokumentach i zapisach księgowych. Z art. 133 § 1 ppsa wynika zaś, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Nie może zatem prowadzić własnego postępowania dowodowego, ponieważ zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, co wyklucza zastępowanie organu w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Rolą Sądu pierwszej instancji była bowiem jedynie ocena prawidłowości kontrolowanej decyzji, której rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. W odniesieniu zaś do zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów procedury administracyjnej przez Sąd pierwszej instancji należy podkreślić, że przepisy te normują postępowanie przed organami administracji, nie zaś przed sądem administracyjnym, przed którym postępowanie normowane jest przepisami ppsa. Z tego względu Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 7 i art. 80 kpa, zarzuconych w skardze kasacyjnej, jako naruszenie przepisów proceduralnych. Nie doszło również do zarzuconego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw z art. 151 ppsa, ponieważ przepisy te określają jedynie kształt rozstrzygnięć sądu administracyjnego pierwszej instancji w zależności od dokonanej oceny prawnej kontrolowanego aktu administracyjnego. Ich naruszenie może być efektem błędnej oceny wynikającej z naruszenia tych przepisów ppsa, które normują postępowanie sądu, ale w skardze kasacyjnej nie wskazano na naruszenie takich przepisów. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.