III SA/Lu 692/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej punktu gier postanawia zawiesić postępowanie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej na wniosek spółki F. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie przedłużył jej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego, zawarte w decyzji z dnia [...] września 2003 r., nr [...]. W załączniku nr 1 do decyzji z [...] sierpnia 2008 r. wymieniono miejsca, w których zlokalizowane są punkty do gier na automatach o niskich wygranych. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej cofnął zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2008 r. w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr 299 załącznika nr 1. Przyczyną cofnięcia zezwolenia był fakt niewykonywania działalności objętej zezwoleniem w ww. punkcie gier przez okres dłuższy niż 6 miesięcy (art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych; Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: u.g.h.). Po rozpatrzeniu odwołania spółki decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu organ celny nie podzielił stanowiska spółki, że niewykonywanie działalności w ww. punkcie gier przez okres dłuższy niż 6 miesięcy miało charakter siły wyższej. Za taką okoliczność nie można uznać braku woli władającego lokalem dalszego wydzierżawiania w lokalu powierzchni pod automaty, jest to bowiem element zwykłego ryzyka przedsiębiorcy podejmującego działalność gospodarczą w tym zakresie. Nie stanowi także siły wyższej wejście w życie nowych przepisów (ustawy o grach hazardowych) zakazujących zmiany lokalizacji punktów gier. Organ nie podzielił też argumentów spółki co do braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych zgodnie z dyrektywą nr 98/34/WE. Zdaniem organu zastosowane w sprawie przepisy ustawy nie mają charakteru technicznego w rozumieniu dyrektywy. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję spółka F. zarzuciła naruszenie art. 59 pkt 4 u.g.h. oraz art. 129 ust. 2, 135 ust. 2, 138 ust. 1, 144 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. a, 6 ust. 1, 14 ust. 1, 15 ust. 1, 59 pkt 4 i w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie niewykonywanie działalności w zakresie gier na automatach było następstwem działania siły wyższej w postaci wprowadzenia przez ustawodawcę art. 135 ust. 2 u.g.h., zakazującego zmiany miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Spółka podniosła przy tym, że art. 135 ust. 2 jest nienotyfikowanym przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy. W zakresie drugiego zarzutu spółka wskazała, że wymienione przepisy ustawy o grach hazardowych tworzą łączny zespół regulacji, mający charakter przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, który powinien zostać poddany procedurze notyfikacji KE, czego polski ustawodawca nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn.zm.), dalej: p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim przypadku w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie może wpływać na wynik postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I GZ 157/13). W przypadku przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu przez jakikolwiek sąd pytania prawnego lub przedstawienia przez uprawnione podmioty wniosku o orzeczenie w sprawie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą (art. 193 i art. 191 ust. 1 Konstytucji), o prejudycjalności rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego dla każdej sprawy przesądza norma wynikająca z art. 190 ust. 1 Konstytucji, według którego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Przechodząc do uzasadnienia zależności rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od wyniku innego toczącego się postępowania, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. Wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższej wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy ustawy o grach hazardowych wymienione w pytaniu prawnym, lecz art. 59 pkt 4 tej ustawy. O znaczeniu dla niniejszej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14 i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla rozpoznawanej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji. Podkreślono również, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 239, poz. 2039 ze zm.) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia to za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przedstawiony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane, omówione wyżej, wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nie notyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do problemu zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W rzeczywistości bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 maja 2014 r. (sygn. akt II GSK 515/13). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulacja zawarta w art. 14 ust. 1 u.g.h., stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności wzorcami konstytucyjnymi nie tylko przepisów wymienionych w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2014 r., lecz także przepisu art. 59 pkt 4 u.g.h., określającego, że organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 14 ust. 1 ma zasadnicze znaczenie dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych, a zatem kwestia jego zgodności z Konstytucją nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania art. 59 pkt 4 u.g.h., co uzasadnia zawieszenie z urzędu postępowania w sprawach dotyczących oceny prawidłowości zastosowania art. 59 pkt 4 u.g.h. W związku z tym nie rozstrzygając na razie kluczowej dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych (w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE), należy uznać że taka ewentualność istnieje, co powoduje, że istotna dla sprawy może stać się kwestia oceny skutków braku notyfikacji, z punktu widzenia fundamentalnych zasad krajowego porządku prawnego, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji. Z tych przyczyn odpowiedź przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14, z uwzględnieniem wzorców kontroli wynikających z art. 2 i z art. 7 Konstytucji, ma w niniejszej sprawie znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Mniej uniwersalna wydaje się być potencjalna odpowiedź na pytanie prawne w kontekście pozostałych wzorców kontroli, to jest wynikających z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Stąd uzasadnienie zależności rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie sygn. akt P 4/14 ograniczone zostało do znaczenia odpowiedzi na pytanie prawne z uwzględnieniem wzorców kontroli wynikających z art. 2 i z art. 7 Konstytucji. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione i celowe zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14.