II OSK 3216/14

Dnia 18 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 361/14 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przyznania prawa własności części działki gruntu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 361/14, oddalił skargę J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] października 2013 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa własności działki gruntu nr [...], położonej przy ul. [...]. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z [...] marca 1980 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, przejął na własność Skarbu Państwa bez zabudowań gospodarstwo rolne J. i W. B., obejmujące m.in. działki nr [...] i nr [...] i orzekł, że część działki nr [...] o powierzchni 0,0628 ha stanowi grunt niezbędny do korzystania ze znajdujących się na niej zabudowań mieszkalnych i gospodarczych, wyłączonych spod przejęcia. Ponadto w tej decyzji ustalono, że J. i W. B. mają prawo do bezpłatnego, dożywotniego użytkowania działki rolnej o powierzchni do 0,30 ha, przy czym określenie położenia tej działki i jej granic miało dopiero nastąpić. Prezydent Miasta W. decyzją z [...] listopada 1991 r., powołując się na art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyznał nieodpłatnie W. B. na własność działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,1510 i nr [...] o powierzchni 0,0900 ha, przyjmując, że były to działki, których prawo użytkowania przyznano decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1980 r. J. B. zmarł [...] sierpnia 1984 r., a W. B. [...] stycznia 2000 r. 27 stycznia 2000 r. J. i J. O., odpowiednio córka i zięć J. i W. B., wystąpili do organu administracji o przyznanie im na własność (o zwrot) nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego przejętego na własność Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1980 r. Prezydent Miasta W. decyzją z [...] stycznia 2001 r., powołując się na art. 118 ust. 1, 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym działek nr [...] i nr [...], a w pozostałym zakresie, określając ten zakres poprzez wskazanie numerów działek, odmówił zwrotu. 17 lipca 2006 r. J. i J. O., powołując się na art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, wystąpili do organu administracji o przyznanie na własność działki nr [...] wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przejętego na własność Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1980 r. Prezydent Miasta W. decyzją z [...] listopada 2006 r. odmówił przyznania na własność tej działki. Od obu wskazanych wyżej decyzji nie zostało wniesione odwołanie. 29 września 2008 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie jej na własność części działki nr [...]. Prezydent Miasta W. decyzją z [...] marca 2009 r., na podstawie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, odmówił przyznania tej działki na własność skarżącej. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., orzekając na skutek odwołania skarżącej, decyzją z [...] stycznia 2013 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta W. decyzją z [...] października 2013 r. odmówił przyznania skarżącej na własność części działki nr [...]. Uzasadniając decyzję organ administracji wyjaśnił, na jakich przesłankach opiera się żądanie skarżącej. Otóż skarżąca twierdziła, że jej rodzice jeszcze w 1980 r. po przekazaniu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa wystąpili do organu administracji o pozostawienie im w użytkowaniu działki nr [...], której aktualnie częścią jest działka nr [...]. Organ administracji nie zgodził się na to, ale [...] kwietnia 1980 r. zawarto umowę dzierżawy działki gruntu o powierzchni 0,2268 ha, wchodzącej w skład działki nr [...], z J. O. Mimo takiej umowy działkę użytkowali J. i W. B., zaś po ich śmierci skarżąca z mężem. Ponadto skarżąca twierdziła, że działka nr [...], która została przyznana na własność W. B. decyzją Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 1991 r., nie była użytkowana rolniczo, gdyż stanowiła działkę siedliskową, i dlatego nie powinna być objęta tą decyzją. Według skarżącej tą decyzją powinny być objęte działki nr [...] oraz część działki nr [...] o powierzchni 0,2268, będąca przedmiotem wspomnianej umowy dzierżawy. Mając to na uwadze organ administracji uznał, że żądanie skarżącej nie jest zasadne, gdyż objęta jej wnioskiem część działki nr [...] nie została przekazana J. i W. B. decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1980 r. w użytkowanie. Organ administracji wskazał, że w tej decyzji przyznano prawo użytkowania gruntu o powierzchni do 0,30 ha z jednoczesnym zobowiązaniem odpowiednich podmiotów do ustalenia jego położenia i określenia granic. Mimo poszukiwań nie odnaleziono żadnej dokumentacji, która by świadczyła, że położenie i granice gruntu oddanego w użytkowanie zostały wyznaczone. W związku z tym, zdaniem organu administracji, należy przyjąć, że obszar gruntu oddany w użytkowanie został określony w decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 1991 r. i tym samym roszczenie o przekazanie na własność nieruchomości oddanych w użytkowanie zostało zaspokojone. Ponadto podniesiono, że część działki nr [...], której dotyczy żądanie, nie mogła być przekazana skarżącej na własność, gdyż teren ten był objęty umową dzierżawy zawartej z J. O. Jednocześnie organ administracji stwierdził, że wszystkie przesłanki uwzględnienia roszczenia, o którym mowa w art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, zostały spełnione (z wnioskiem wystąpiła wstępna rolnika, faktycznie władająca działką gruntu) za wyjątkiem jednej, mianowicie dotyczącej tego, aby działka była przedmiotem prawa użytkowania ustanowionego w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] października 2013 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji. Nadto, odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących rzekomej wadliwości decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 1991 r. w zakresie działki nr [...], mającej być jakoby działką siedliskową i z tego powodu niezasadnie ujętą w tej decyzji, SKO wskazało po pierwsze, że zarzucana wada tej decyzji nie została stwierdzona w żadnym właściwym postępowaniu, po drugie, że z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] sierpnia 1991 r., wydanej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, wynika, iż nie działka nr [...], lecz działka nr [...] o powierzchni 1219 m2 była zabudowana budynkami stanowiącymi odrębny od gruntu przedmiot własności. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2013 r. skarżąca wywodziła, że prawo użytkowania działki rolnej ustanowione decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1980 r. obejmowało część działki nr [...], gdyż jedynie ta działka wchodząca w skład gospodarstwa rolnego J. i W. B. miała charakter rolny. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że z dokumentów zawartych w aktach sprawy w sposób jednoznaczny wynika, iż będąca przedmiotem żądania skarżącej działka nr [...] nie została przekazana do bezpłatnego dożywotniego użytkowania W. i J. B. W ocenie tego Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, przeciwnego poglądu nie można wywodzić ani z decyzji z [...] marca 1980 r., ani z decyzji z [...] listopada 1991 r. Pierwsza ze wskazanych decyzji ustala bowiem prawo J. i W. B. do bezpłatnego, dożywotniego użytkowania działki rolnej o powierzchni do 0,30 ha, zaś druga precyzuje oznaczenia geodezyjne tych działek i wskazuje ich powierzchnię. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w decyzji z [...] marca 1980 r. w sposób nieostry określono powierzchnię nieruchomości, do których ustanowiono prawo użytkowania, wskazując ją jako "do 0,30 ha". Z kolei decyzja z dnia [...] listopada 1991 r. nie ma wyłącznie deklaratoryjnego charakteru, gdyż to ona właśnie wskazuje i opisuje nieruchomości przyznane byłym rolnikom. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, to właśnie ten akt administracyjny przesądza o uprawnieniach strony do konkretnych nieruchomości, pozbawiając ją wszelkich uprawnień do innych działek gruntu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nieuzasadniona jest teza, podnoszona w szczególności w odwołaniu, że organy administracji powinny wziąć pod uwagę fakt, że powierzchnia działek wskazanych w decyzji z [...] listopada 1991 r. nie wynosi 0,30 ha. Przepisy prawa materialnego - jak stwierdził Sąd - nie stanowiły bowiem, że powierzchnia przyznanych nieruchomości ma wynosić 0,30 ha, lecz mówiły o górnej granicy powierzchni. W konkretnym stanie faktycznym mogła zostać przyznana nieruchomość o wiele mniejszej powierzchni i sytuacja taka byłaby zgodna z prawem. Sąd pierwszej instancji uznał też, że zawarcie umowy dzierżawy, nawet przez zstępnych byłych rolników, nie stanowi spełnienia warunków określonych w art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż nie został spełniony warunek w postaci przekazania nieruchomości byłym rolnikom do dożywotniego użytkowania. Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zawarcie umowy dzierżawy nastąpiło w znamiennych okolicznościach. Mianowicie W. i J. B. ze względu na niskie świadczenie emerytalne wystąpili o pozostawienie im do użytkowania poza przyznanymi nieruchomościami również część działki nr [...]. Zgody na to nie uzyskali i wówczas została zawarta umowa dzierżawy nieruchomości z J. O. Sytuacja ta, zdaniem Sądu pierwszej instancji, potwierdza fakt, że przedmiotowa działka nie została przekazana byłym rolnikom ani w decyzji z [...] listopada 1991 r., ani później. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu decyzji organów administracji, które nie biorąc pod uwagę dokumentów geodezyjnych w postaci projektów podziału nieruchomości i wykazów zmian gruntowych dotyczących działki nr [...] uznały, że działka nr [...] nie była obciążona prawem użytkowania na rzecz J. i W. B., - art. 118 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z art. 65 k.c., art. 22 ust. 1 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, a także art. 252 i art. 253 k.c. w zw. z art. 65 i art. 56 k.c. polegające na zaakceptowaniu decyzji organów administracji, które z naruszeniem wskazanych przepisów uznały, że J. i W. B. nie nabyli prawa użytkowania działki rolnej nr [...]. Uzasadniając skargę kasacyjną powołano się na uchwałę Sądu Najwyższego z 3 października 1984 r., sygn. akt II CZP 61/84, w której przyjęto, że jeżeli decyzja wydana na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin zastrzega dla rolnika przekazującego gospodarstwo rolne Państwu prawo bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o obszarze około 0,30 ha (art. 22 ust. 1 ustawy), a w decyzji tej nie określono fizycznie tej działki, uprawniony może w drodze sądowej dochodzić wydania działki, którą określa sąd przy uwzględnieniu usprawiedliwionych interesów obu stron i interesu społeczno-gospodarczego. Zdaniem skarżącej z uchwały tej wynika, że prawo użytkowania działki rolnej powstaje z mocy prawa oraz że jej rodzice nabyli prawo do użytkowania takiej działki o powierzchni 0,30 ha. Dalej wywiedziono, że grunt objęty umową dzierżawy z [...] kwietnia 1980 r. o powierzchni 0,2268 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 0,0900 ha wypełniały to prawo, gdyż ich łączna powierzchnia to około 0,30 ha. Skarżąca przedstawiła przy tym argumentację, według której umowę dzierżawy z [...] kwietnia 1980 r. należało uznać za umowę pozorną, która w istocie miała realizować (konkretyzować) nabyte z mocy prawa przez J. i W. B. prawo użytkowania działki rolnej. Ponadto twierdziła, że wymieniona w decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 1991 r. działka nr [...] o powierzchni 0,1510 ha była działką siedliskową, a nie rolną i z tego powodu nie powinna być wliczana do powierzchni wypełniającej prawo do użytkowania działki rolnej o powierzchni około 0,30 ha. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował stanowisko organu administracji, według którego w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013 r., poz. 1403). Zgodnie z tym przepisem dotyczy on możliwości nabycia działki gruntu, co do której przysługiwało prawo użytkowania z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. W rozpoznawanej sprawie trafnie przyjęto, że działka nr [...] nie była taką działką. W decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1980 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego J. i W. B. ustalono prawo użytkowania działki rolnej, ale bez jej fizycznego określenia. W związku z tym w sprawie mogła mieć zastosowanie wykładnia prawa przyjęta w powołanej w skardze kasacyjnej uchwale Sądu Najwyższego z 3 października 1984 r., sygn. akt II CZP 61/84, ale tylko wówczas, gdyby Skarb Państwa nie wydał uprawnionym rolnikom przyznanej im do użytkowania działki rolnej. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, gdyż Prezydent Miasta W. decyzją z [...] listopada 1991 r., na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyznał W. B. nieodpłatnie na własność dwie działki gruntu (nr [...] i [...]) o łącznej powierzchni 0,2410 ha. Przyznanie tych działek na własność na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników świadczy o tym, że W. B. wykonywała przyznane jej decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1980 r. prawo użytkowania działki rolnej i w związku z tym nie było podstaw do domagania się od Skarbu Państwa (gminy) wydania odpowiedniej do przysługującego jej prawa nieruchomości. W ocenie NSA argumentacja skarżącej opierająca się na tezie, że umowa dzierżawy z [...] kwietnia 1980 r. była w istocie wykonaniem przysługującego J. i W. B. prawa użytkowania działki rolnej jest nieprzekonująca. Nie jest jasne dlaczego działki objęte umową dzierżawy nie miano by byłym rolnikom przekazać jako wykonanie przyznanego im prawa użytkowania, skoro inne działki (nr [...] i [...]) w wykonaniu tego prawa zostały im wydane. Ponadto zauważyć należy, że argumentacja skarżącej sprowadzająca się do twierdzenia, że działka oddana w dzierżawę wraz z działką nr [...] stanowiła zrealizowanie przyznanego byłym rolnikom prawa użytkowania działki o powierzchni około 0,30 ha obarczona jest istotnym błędem polegającym na niezasadnym przyjęciu, że działka nr [...] nie była działką rolną tylko siedliskową. Skarżąca pomija okoliczność, na którą zwróciło uwagę SKO w W., mianowicie to, że Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z [...] sierpnia 1991 r., powołując się na art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. nr 10, poz. 53) przyznał na własność G. K. działkę nr [...], która - jak wynika z uzasadnienia tej decyzji - była działką stanowiącą część działki nr [...], na której znajdowały się budynki zachowane przez J. i W. B. na własność na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1980 r. Już z tego wynika, że to działka nr [...] była działką siedliskową, a nie działka nr [...]. Fakt, że działka nr [...] nie była działką siedliskową potwierdza znajdujący się w aktach projekt podziału nieruchomości, z którego wynika, że działkę nr [...] o powierzchni 0,2729 ha podzielono na zabudowaną działkę nr [...] o powierzchni 0,1219 ha oraz niezabudowaną działkę nr [...] o powierzchni 0,1510 ha. Idąc więc śladem rozumowania skarżącej można stwierdzić, że prawo użytkowania przyznane decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] marca 1980 r. zostało zrealizowane w ten sposób, że J. i W. B. użytkowali rolne działki nr [...] o powierzchni 0,1510 ha i nr [...] o powierzchni 0,0900 ha, czyli nieruchomość o łącznej powierzchni 0,2410 ha. Natomiast przysługujące im prawo użytkowania miało obejmować działkę rolną o powierzchni do 0,30 ha, a nie około lub dokładnie 0,30 ha. Wskazane okoliczności dowodzą, że trafne jest stanowisko organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji, według którego żadna część działki nr [...] nie została J. i W. B. przyznana decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] do bezpłatnego dożywotniego użytkowania. Z tego względu ich zstępna, czyli skarżąca, nie mogła tej działki otrzymać na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Mając to na uwadze uznać należało, że skarga kasacyjna jest niezasadna. W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił.