V SA/Wa 540/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi W. na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz W. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] (dalej: skarżący lub strona) jest decyzja Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] listopada 2013 r. nr [...] odmawiająca przyznania środków finansowych podjęta w wyniku złożonego odwołania od decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] lipca 2013 r. nr [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydana w następujący stanie faktycznym: Skarżący w odpowiedzi na II Konkurs Programu Badań Stosownych w Obszarze Nauki medyczne i farmaceutyczne w Ścieżce złożył wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Badanie skuteczności przeciwbólowej nowej formy doustnego leku będącego połączeniem [...]" (dalej: "wniosek o dofinansowanie"). Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej Dyrektor NCBiR) po rozpatrzeniu ww. wniosku nie przyznał skarżącemu środków finansowych. W uzasadnieniu wskazał, że dofinansowanie uzyskały projekty, które otrzymały oceny w przedziale od 28,33 do 28,67 punktów na 33 możliwych oraz przekroczyły minimalny próg punktowy w każdym z kryteriów zgodnie z załącznikiem 8 Regulaminu. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego otrzymał ocenę 26,83 pkt. Pismem z [...] lipca 2013 r. strona złożył odwołanie od decyzji Dyrektora NCBiR z [...] lipca 2013 r., wnosząc o przeprowadzenie ponownej oceny merytorycznej złożonego wniosku. W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił recenzentom nierzetelność. Ponadto wskazał, że niskie oceny wystawione przez dwóch recenzentów rażąco odbiegają od ocen pozostałych trzech, którzy ocenili projekt jako bardzo dobry lub doskonały. Decyzją z [...] listopada 2013 r. Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: Komisja Odwoławcza) odmówiła przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że ze względu na konieczność posiadania wiedzy fachowej, w niniejszej sprawie, pożądane było powołanie eksperta, który po zapoznaniu się z dokumentacją projektową, mógł wypowiedzieć się na temat merytorycznej wartości projektu, a także tego, czy przyznana wnioskowi o dofinansowanie punktacja, jest adekwatna do informacji przedstawionych we wniosku o dofinansowanie. Dodatkowy ekspert ocenił wniosek o dofinansowanie na 11,00 pkt. Zdaniem organu rozbieżności w ocenach recenzentów są zasadą, która wpisuje się w ideę postępowania o charakterze konkursowym. Nie sposób jest uznać, iż skoro jeden z recenzentów ocenia dane kryterium za spełnione w stopniu doskonałym czy też bardzo dobrym, to tak właśnie powinno zostać ocenione dane kryterium także przez pozostałych recenzentów. Ocena ekspercka ma charakter oceny w pewnej mierze subiektywnej i dopóki granice niezależności eksperckiej nie zostaną przekroczone nie można uznać, że ocena przebiegała w sposób sprzeczny z ustalonymi w tym zakresie zasadami. Dodatkowo, zgodnie z Regulaminem II Konkursu w ramach Programu, ustalenie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków odbywało się na podstawie rankingu końcowej oceny merytorycznej - przy czym ocenę końcową stanowiła średnia 3 z 5 ocen, które pozostały po odrzuceniu oceny skrajnie najniższej i skrajnie najwyższej (IV.4 Regulaminu). Recenzje z sumą punktów 19.00 oraz 30.00, jako skrajnie najniższa oraz skrajnie najwyższa, nie były brane pod uwagę przy ustaleniu miejsca strony na liście rankingowej. Przyjęty system oceniana wniosków w ramach II Konkursu Programu, ma za zadanie eliminowanie recenzji, które zaniżają lub w nieuzasadniony sposób zawyżają merytoryczną wartość projektu. Pismem z [...] stycznia 2014 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Komisji Odwoławczej z [...] listopada 2013 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu: wydruku strony internetowej systemu OSF z [...] stycznia 2014 r., na której uwidocznione są recenzje eksperckie udostępnione redaktorowi wniosku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz.U. z 2010 r. Nr 96, poz. 616 ze zm., dalej: "ustawa o NCBiR), oraz pkt VI ust. 1-4 Regulaminu II Konkursu w ramach Programu Badań Stosowanych, (dalej: Regulamin), poprzez rozstrzygnięcie w sprawie odmowy przyznania środków finansowych przy przeprowadzeniu przez organ odwoławczy częściowej, nieprzewidzianej w przepisach oceny merytorycznej wniosku, przy jednoczesnej odmowie przeprowadzenie pełnej oceny merytorycznej oraz przy zbadaniu jedynie części zarzutów, postawionych w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Komisja Odwoławcza nie odniosła się w ogóle do przedstawionych w odwołaniu zarzutów. Skarżący zaznaczył, że wskazał w odwołaniu konkretne fragmenty recenzji przygotowane przez poszczególnych ekspertów, które są niezgodne z danymi zawartymi w złożonej dokumentacji konkursowej. Sposób oceny wniosku wskazywał w tych wypadkach na to, że recenzenci nie zaznajomili się z udostępnionymi im materiałami, albo, że wyciągnęli wnioski sprzeczne z aktualnym stanem wiedzy medycznej i ekonomicznej, w związku z czym ich opinie były w tym zakresie niewiarygodne. Skarżący wskazał, że jako podstawę prawną do powołania nowego eksperta, Komisja Odwoławcza wskazała "pkt 6.3 Procedury: postępowanie w sprawie rozpatrywania odwołań od decyzji Dyrektora Centrum dotyczących finansowania projektów". W ocenie strony, żaden przepis ustawy o NCBiR ani Regulaminu nie opisuje takiej procedury ani nie wskazuje na tryb jej ustanowienia. Procedura odwoławcza w ramach II Konkursu Programu Badań Stosowanych została ustanowiona w pkt VI Regulaminu. Jego ust. 3 zawiera jedynie przepis, zgodnie z którym "Komisja Odwoławcza Rady Centrum wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania ". Skarżący zaznaczył, że z powyższego wynika, iż brak jest opisu procedury powołania eksperta. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie wskazał, jakie kryteria ekspert ten brał pod uwagę i jak ocenił każde z nich. Ponadto w uzasadnieniu opinii brak jakiegokolwiek wyjaśnienia, czy organ II instancji kierował się tą oceną, wydając decyzję w sprawie. Ostatni akapit uzasadnienia, w którym zawarto stwierdzenie "Komisja Odwoławcza nie znajduje podstaw do zmiany przyznanej wnioskowi o dofinansowanie punktacji" wskazuje na to, że oceny 11.00 pkt przyznanej przez dodatkowego eksperta nie wzięto ostatecznie pod uwagę. Oznacza to, że organ II instancji wydał decyzję bez uwzględnienia postępowania dowodowego, które sam przeprowadził. W odpowiedzi na skargę Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] sierpnia 2014 r. skarżący złożył uzupełnienie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że ocena eksperta jest niezgodna z przedstawioną dokumentacją oraz ustalonymi w konkursie zasadami. Zdaniem skarżącego ekspert przystępując do oceny odwołania wszedł w zakres kompetencji Komisji Odwoławczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawę prawną kontroli decyzji wydawanych przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju stanowi przepis art. 3 § 1 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) w związku z treścią art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.), natomiast zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd stwierdza, że ustawa o NCBiR nie przewiduje stosowania przepisów k.p.a. w prowadzonych przez Centrum postępowaniach konkursowych, w tym także do procedury odwoławczej przewidzianej w art. 40 tej ustawy. To w ustawie o NCBiR oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 178, poz. 1200) określone zostały zasady postępowania w przypadku ubiegania się o dofinansowanie projektów, o których mowa w ustawie o NCBiR. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR przyznawanie przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, lub promesy, o której mowa w art. 37 ust. 2, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, a w przypadku konkursów, o których mowa w art. 17 pkt 6 - do Komitetu Sterującego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji (ust. 2 art. 40 ustawy o NCBiR). Komisja odwoławcza Rady lub Komitet Sterujący wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania (art. 40 ust. 3). Natomiast przepis ust. 4 tego artykułu stanowi, że na decyzję komisji odwoławczej Rady lub Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania NCBiR z ustawą o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju , ww. rozporządzeniu oraz z Regulaminem konkursu. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR, dyrektor Centrum ustala i ogłasza regulamin konkursu, który wyłania wykonawców projektów, obejmujących badania naukowe lub prace rozwojowe nakierowane na zastosowanie w działalności gospodarczej. Dyrektor Centrum wyznacza również ekspertów lub powołuje zespoły ekspertów spośród wybitnych przedstawicieli środowisk naukowych, gospodarczych i finansowych, w tym ekspertów zagranicznych, którzy oceniają wnioski złożone w konkursie i na tej podstawie przygotowują i przekazują dyrektorowi listę rankingową pozytywnie zaopiniowanych wniosków (art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o NCBiR). Eksperci opiniują wnioski konkursowe, posiłkując się w szczególności katalogiem kryteriów z art. 39 ustawy o NCBiR oraz wymienionych w Regulaminie każdego konkursu. Z uwagi na okoliczność, że eksperci, uczestniczący w procesie oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania, dysponują wiedzą specjalistyczną, Sąd nie może kwestionować ilości punktów przyznanych przez nich w ramach danego kryterium i przesądzać, że tych punktów powinno być przyznanych więcej, aniżeli uczynił to ekspert. Sądy administracyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym, nie wkraczają w szczegółowe rozważania na temat przedłożonych przez wnioskodawcę rozwiązań technicznych w związku z aktualnym stanem wiedzy w tym zakresie (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2937/12, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1783/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyniki oceny merytorycznej stanowią podstawę do ułożenia listy rankingowej projektów rekomendowanych do finansowania, na podstawie której wydawana jest decyzja Dyrektora Centrum o przyznaniu środków finansowych albo o odmowie przyznania środków finansowych (rozdział IV Regulaminu). Zgodnie z procedurą odwoławczą przewidzianą w cytowanym art. 40 ustawy o NCBiR oraz w rozdziale VI Regulaminu od decyzji wydanej przez Dyrektora NCBiR przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady Centrum w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Dyrektora NCBiR. Komisja odwoławcza Rady Centrum wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania (rozdział VI pkt 3 Regulaminu). Natomiast w myśl § 5 ust. 1 Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: Regulamin Komisji Odwoławczej) Komisja wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych lub uchwałę, o której mowa § 1 ust. 3 pkt 3, w terminie 60 dni od dnia przekazania odwołania Przewodniczącemu Komisji przez Dyrektora NCBiR. Wnioskodawcy przysługuje na decyzję skarga do sądu administracyjnego (pkt 4 rozdziału VI Regulaminu). Wskazać należy, że Komisja Odwoławcza rozpoznając odwołanie powinna szczegółowo odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu i uzasadnić dlaczego zarzuty strony dotyczące przebiegu konkretnego etapu oceny są nieuzasadnione. Powyższe wynika z treści § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej, który stanowi, że Komisja sporządza uzasadnienie decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz z Procedury: Postępowanie w sprawie rozpatrywania odwołań od decyzji Dyrektora NCBiR dotyczących finansowania projektów (dalej: Procedura). Z Procedury wynika, że po otrzymaniu (...) opinii eksperta, Dział Merytoryczny przekazuje ją w formie elektronicznej Sekretarzowi KO, który przekazuje ją pod obrady Komisji Odwoławczej. Komisja odwoławcza następnie podejmuje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych wraz z uzasadnieniem. W przedmiotowej sprawie zabrakło takiego uzasadnienia. Wskazać należy, że brak szczegółowego uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości weryfikacji, czy w sposób prawidłowo zostało rozpatrzone odwołanie. Jak wyżej wskazano ocena merytoryczna projektów ma ekspercki charakter. Sąd nie dysponuje fachową wiedzą, jaką posiadają eksperci, dlatego bez szczegółowego uzasadnienia nie ma możliwości weryfikacji tego etapu oceny. Brak szczegółowego uzasadnienia oceny dokonanej przez Komisję Odwoławczą sprawia, że przewidziana przez ustawodawcę możliwość złożenia skargi staje się iluzoryczna albowiem Sąd nie ma możliwości dokonania kontroli tego etapu oceny projektu. Należy też wskazać, że zgodnie z § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji Odwoławczej Komisja Odwoławcza może zwrócić się do Dyrektora o powołanie eksperta, który dokona oceny zasadności zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku, podniesionych w odwołaniu. W przedmiotowej sprawie dodatkowy ekspert został powołany i dokonał stosownej oceny projektu. Jednakże, mimo dokonania takiej czynności, Komisja Odwoławcza Rady w żaden sposób nie odniosła się do podnoszonych zarzutów, co podkreśliła strona skarżąca w skardze oraz co również przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę. Brak odniesienia się do zarzutów skarżącego czyni, że wydana decyzja o odmowie przyznania środków finansowych uchyla się od kontroli sądowej. Nie wyjaśnia w żaden sposób dlaczego argumenty skarżącego, szczegółowo podniesione w odwołaniu, nie zasługują na uwzględnienie. W takiej sytuacji wnoszący odwołanie został bez odpowiedzi na zarzuty. Można by więc stwierdzić, że tym samym odwołanie w istocie nie zostało rozpatrzone, co powoduje, że formalnie przyznana ustawą możliwość odwołania była, w tym przypadku, czysto iluzoryczna. W konsekwencji brak uzasadnienia stanowiska zajętego przez Komisję Odwoławczą Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w zaskarżonej informacji (decyzja)– wobec podniesionych zarzutów w odwołaniu – uniemożliwia w istocie kontrolę sądową tego stanowiska. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja Odwoławcza Rady NCBiR winna zatem przeprowadzić procedurę odwoławczą zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie o NCBiR, rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz Regulaminie wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR, a także w wewnętrznych przepisach dotyczących postępowania odwoławczego (Regulaminie Komisji Odwoławczej i Procedurze). Organ odwoławczy dokona jego oceny merytorycznej, która nie powinna być dowolna. Prawidłowy efekt ponownej oceny wniosku powinien być należycie uzasadniony, powinny być wyjaśnione wszystkie okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu projektowi konkretnej liczby punktów. Brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego budzi obawę o brak bezstronności rozstrzygnięcia i może stanowić o dowolności podjętego rozstrzygnięcia. Sąd na marginesie wskazuje, że stosowanie wewnętrznych przepisów jest dopuszczalne, gdy przepisy te nie wkraczają w materię ustawowa i są zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Przepisy te bowiem regulują tylko kwestie techniczne, a nie merytoryczne. Zatem Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanego art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o NCBiR poprzez rozstrzygnięcie w sprawie odmowy przyznania środków finansowych przy przeprowadzaniu przez organ odwoławczy częściowej, nieprzewidzianej w przepisach oceny merytorycznej wniosku. Na zakończenie Sąd wyjaśnia, że oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci dodatkowej recenzji eksperckiej, gdyż dowód ten był już przeprowadzony w toku postępowania z wnioskiem i odwołaniem skarżącego. Brak było zatem podstaw do przeprowadzenia tego dowodu. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd również wskazuje na brak podstaw prawnych do przeprowadzenie dowodu z informacji zawartej na stronie internetowej, która ma wskazywać, że nie udostępniono skarżącemu dodatkowej recenzji eksperckiej dokonanej na etapie odwoławczym. Trzeba bowiem wyjaśnić, że informacja ze strony internetowej nie ma charakteru dokumentu. W związku z powyższym, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.