II SA/Gd 263/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi K. D. i K. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę. K. D. i K. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2014 r., Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2013 r., mocą którego ustalono opłatę za legalizację budowy drogi twardej na terenie działek nr [...] i [...] w Ch., ul. J. wybudowanej bez pozwolenia na budowę. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, wszczął postępowanie w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w sprawie budowy drogi twardej o długości 79,10 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą (chodnikiem, dwoma progami zwalniającymi oraz dwoma zjazdami indywidualnymi) na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości Ch., przy ul. J., zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji ustalił, iż inwestycję rozpoczęto na początku czerwca 2012 r., zaś inwestorem przedmiotowej inwestycji są K. i K. D., J. i P. S., I. i M. G., E. i M. T. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2012 r., działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, organ I instancji wstrzymał inwestorom przedmiotową budowę oraz nakazał przedstawienie w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia określonych dokumentów tj. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowej inwestycji, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi koniecznymi dokumentami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. K. D. złożył w organie I instancji żądaną dokumentację, uzupełnioną i pozbawioną wskazanych przez organ braków. Wobec powyższego, organ w oparciu o art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za przedmiotową samowolę budowlaną na kwotę 25.000 zł i nakazał inwestorom jej uiszczenie w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Jako zobowiązanych do uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ I instancji wskazał K. i K. D., J. i P. S., I. i M. G., E. i M. T. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli K. i K. D. kwestionując zasadność nałożenia opłaty legalizacyjnej, wskazując że nie byli oni inwestorami w zakresie budowy drogi a tylko i wyłącznie dokonali jej naprawy. Podkreślili ponadto, że postanowienie powinno określać sposób obciążenia opłatą legalizacyjną, czy jest to zobowiązanie solidarne, czy też w inny sposób osoby wskazane zobowiązane są do zapłaty. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 27 lutego 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym oględziny przeprowadzone w dniu 10 sierpnia 2012 r., potwierdziło, że na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości Ch., przy ul. J. zrealizowano od czerwca 2012 r. roboty budowlane polegające na wykonaniu utwardzenia istniejącej drogi gruntowej dł. 79,10 m i szer. 5,05 m (odcinek zlokalizowany na dz. nr [...] i [...] od str. płd.-wsch. wzdłuż granicy dwóch posesji nr [...] i [...]) wykonanego z płyt drogowych grubości 12 cm, wykonania 2 progów zwalniających z kostki polbruk, 2 zjazdów indywidualnych (na działkę nr [...] i [...]), odwodnienia drogi (od strony działek nr [...], [...] i [...]) o szerokości 0,25 m oraz chodnika wzdłuż drogi o szerokości 2 m. Inwestorami przedmiotowych robót budowlanych byli K. i K. D., J. i P. S., I. i M. G. oraz E. i M. T. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem powiatowego organu nadzoru budowlanego, że wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako budowę drogi wraz z infrastrukturą, która została zrealizowana z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ wskazał, bowiem, że utwardzenie gruntu płytami betonowymi to roboty budowlane, na które inwestor winien uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę. Wykonane prace nie były przebudową istniejącej drogi ani jej remontem, które można wykonywać w oparciu o skuteczne zgłoszenie dokonane w art. 30 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że K. D. zgłoszeniem z dnia 2 sierpnia 2012 r. zawiadomił Starostę o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu (drogi) w zakresie wykonania chodnika kostki betonowej o szerokości 200cm na podsypce żwirowej oraz części (odcinka) ulicy z płyt drogowych betonowych o wymiarach: 300x100 oraz 300x125 wraz z krawężnikami, na terenie działek nr [...] i [...], położonych w Ch. i stanowiących drogę (ul. J.). Jednak Starosta decyzją z dnia 14 sierpnia 2014 r. zgłosił sprzeciw wskazując, że jest to budowa części nowej drogi, a nie jej remont czy przebudowa, a wiec wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślono, że posiadana przez inwestorów zgoda Urzędu Miejskiego w Ch. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska na przeprowadzenie prac związanych z utwardzeniem terenu nie zastępuje wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie prawidłowo zastosowano procedury wynikające z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a następnie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego i w oparciu o art. 59f ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane ustalono opłatę legalizacyjną. Wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty określona jest w art. 59 f ust. 2 ww. ustawy i wynosi 500 zł, współczynnik kategorii obiektu i jego wielkość określono wg załącznika tabelarycznego do ustawy Prawo budowlane jako współczynnik XXV kategorii obiektów budowlanych (drogi i kolejowe drogi szynowe), którego (k) wynosi 1,0, współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0 (długość omawianej drogi jest mniejsza niż 1 km). Tak więc w przedmiotowej sprawie wyliczono, że opłata legalizacyjna wyniesie: 500 zł (s) x 1 (k) x 1 (w) x 50 = 25 000 zł i taką kwotę opłaty nałożono na inwestorów. Odnośnie kwestii nałożenia opłaty legalizacyjnej na inwestorów organ odwoławczy wyjaśnił, że nakładając opłatę legalizacyjną w trybie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego na kilku zobowiązanych organ I instancji nie ma obowiązku określenia zasad realizacji tego obowiązku pomiędzy poszczególnymi inwestorami. Legalizacja samowoli jest bowiem dobrowolnym zobowiązaniem inwestora zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, i w trybie tym ma on prawo nie zaś obowiązek legalizacji samowoli. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nałożono opłatę na wszystkich zobowiązanych i nie zachodzi tu konieczność uściślenia, czy zobowiązani winni uiścić opłatę legalizacyjna solidarnie czy też w określonych innych proporcjach na każdą ze stron. W przypadku nieuiszczenia wyznaczonej przez organ opłaty legalizacyjnej w terminie, w świetle art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego będzie miał podstawę do wydania nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu. W skardze K. i K. D. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonych postanowień kwestionując zasadność nałożenia opłaty legalizacyjnej na nich, wskazując, że nie byli inwestorami w zakresie wybudowania drogi, a jedynie i wyłącznie dokonywali jej naprawy. Nadto wskazali oni, że postanowienie winno określać w jaki sposób osoby wskazane zobowiązane są do zapłaty (np. solidarnie). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwaeja dalej p.p.s.a. kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarówno Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie naruszyli prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kontrolowane postępowanie administracyjne odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), zwanej dalej ustawą. Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest przepis art. 49 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3. wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zastosowanie wskazanego przepisu jest jednak kolejnym etapem w toku procedury legalizacyjnej wszczętej i prowadzonej w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. W art. 49 ustawy została uregulowana dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. I tak, organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i (lub) wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jest zobowiązany zbadać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar - art. 59f oraz art. 59g, z tym że stawka opłaty, wynosząca obecnie - zgodnie z art. 59f ust. 2 - 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Warto w tym miejscu zauważyć, że przepisy nie różnicują wysokości opłaty od stopnia zaawansowania robót budowlanych i będzie ona obliczana zawsze według wzoru określonego w art. 59f ust. 1 razy 50. Stąd też w przypadku drogi opłata legalizacyjna wyniesie 25.000 zł (stawka opłaty 500 zł razy 50, razy współczynnik kategorii obiektu budowlanego - 1, razy współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1, tj.: 500 × 50 × 1 × 1= 25 000 zł). Zgodnie z art. 59g ust. 2 ustawy, który ma tu odpowiednie zastosowanie, opłatę legalizacyjną należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej oznacza zastosowanie przepisu art. 48, czyli wydanie nakazu rozbiórki. Jeżeli natomiast inwestor spełni przedstawione powyżej wymagania, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (jeżeli budowa została zakończona - tylko o zatwierdzeniu projektu). Słusznie podkreślił organ odwoławczy, że legalizacja zaistniałej samowoli jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora i na każdym z etapów procedury legalizacyjnej inwestor może się z niej wycofać licząc się jednak z konsekwencjami w postaci orzeczenia rozbiórki. W przedmiotowej sprawie warunki legalizacji z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy zostały spełnione, albowiem inwestor wzywany przez organ przedłożył stosowne dokumenty legalizacyjne. Z tego powodu organ nadzoru przystąpił do procedowania w drugim etapie legalizacji, tj. do ustalenia opłaty legalizacyjnej stanowiący warunek konieczny zatwierdzenia projektu budowlanego i/lub udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Sąd nie podziela zarzutów skarżących co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W ocenie Sądu, ograny nadzoru budowlanego obu instancji procedujące w przedmiotowej sprawie prawidłowo uznały przeprowadzone roboty budowlane za budowę drogi, która, zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi znajdującymi potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, skarżący jako jedni z kilku inwestorów zrealizowali budowę drogi o długości 79,10 m. Wykonali oni nawierzchnię drogi z kostki betonowej, progi zwalniające z kostki polbrukowej. Wybudowali dwa zjazdy indywidulane z działek o nr [...] i [...]. Dokonali odwodnienia drogi oraz położyli chodnik z kostki polbrukowej. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 260), droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zrealizowany obiekt stanowi niewątpliwie odcinek drogi. Wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako budowę, pod pojęciem której zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Inwestorzy zarzucali, że dokonali remontu, czy też przebudowy drogi. Taka kwalifikacja wykonanych robót uzasadniałaby uznanie, iż inwestorzy nie byli zobligowani do uzyskania pozwolenia na budowę lecz winni dokonać zgłoszenia robót. (art. 29 ust. 2 pkt 1 i 12 ustawy). Kwalifikacja wykonanych robót jako remontu lub przebudowy nie znajduje jednak potwierdzenia w okolicznościach sprawy. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z kolei w myśl art. 3 pkt 7a ustawy przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Nie sposób przyjąć jednak w analizowanej sprawie wskazywanych kwalifikacji, gdyż wykonywane prace dotyczyły co do zasady drogi gruntowej, użytkowanej przez mieszkańców jako droga dojazdowa do poszczególnych nieruchomości. W przypadku zaś drogi gruntowej nie można mówić o istnieniu obiektu budowlanego podlegającego remontowi czy też przebudowie. Dokonywanie remontu bądź przebudowy dotyczyć może istniejącego obiektu budowlanego. Podnoszony przez inwestorów fakt, że na części drogi gruntowej znajdowało się położone wcześniej utwardzenie z płyt betonowych, które podlegało rozbiórce nie świadczy o spełnieniu w sprawie przesłanek art. 29 ust. 2 pkt 1 i 12 ustawy. Przede wszystkim wskazać bowiem należy, iż na zrealizowane w tym zakresie roboty inwestorzy nie uzyskali poprzednio pozwolenia na budowę. Istniejący obiekt nie był zatem obiektem wybudowanym legalnie i jako taki winien podlegać procedurze legalizacyjnej lub rozbiórce. Brak jest w świetle przepisów obowiązującego prawa możliwości legalnej przebudowy lub remontu obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem, bez wcześniejszego usunięcia stanu naruszenia prawa. Dodatkowo wskazać należy, że z okoliczności faktycznych sprawy wynikało, że utwardzenie z płyt betonowych znajdowało się jedynie na nieznacznej części terenu zrealizowanej drogi. Także złożona do akt sprawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczyła inwestycji polegającej na budowie drogi na działkach o numerach m. in. [...], [...] i [...]. W przypadku wykonywania takich robót na inwestorach ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W analizowanej sprawie niewątpliwie inwestorzy nie spełnili tego wymogu. Jeśli zatem prowadzenie przedmiotowych prac wymagało pozwolenia na budowę, to likwidację skutków robót prowadzonych bez takiego pozwolenia należało przeprowadzić w trybie zastosowanym przez organy, czyli na podstawie art. 48 i art. 49 ustawy. Ustosunkowując się natomiast do kwestii obciążenia wszystkich inwestorów opłatą legalizacyjną, bez uwzględniania ich udziału w kosztach przeprowadzonych robót, Sąd przychyla się do argumentacji organów, że opłata legalizacyjna nie ma charakteru obowiązkowego. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. Jej uiszczenie doprowadzi do legalizacji obiektu wzniesionego samowolnie, a brak jej uiszczenia doprowadzi do rozbiórki. Określenie sposobu zapłaty należności przez organ jest niezbędne w przypadku, gdy dana należność podlega egzekucji administracyjnej. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie bowiem opłata legalizacyjna nie jest należnością podlegająca przymusowemu ściągnięciu. Przepisy Prawa budowlanego nie dają organom orzekającym podstawy do obciążania opłatą legalizacyjną inwestorów solidarnie bądź w stosunku do poniesionych nakładów. Wobec tego zarzut braku określenia w postanowieniu, w jakiej części każdy z inwestorów zobowiązany jest do uiszczenia opłaty legalizacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. W przypadku tej opłaty inwestorów wobec organu obowiązują zasady analogiczne jak w przypadku zobowiązań solidarnych lub in solidum, tj. uiszczenie opłaty przez któregokolwiek z inwestorów, zwalnia z jej uiszczenia pozostałych. Natomiast o sposobie rozliczeń z tego tytułu między inwestorami decydować będzie w tym przypadku łączący ich w tym zakresie stosunek cywilnoprawny. Reasumując powyższe, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa a przytoczona w nim argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie miały miejsca naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia ani poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.