II OSK 313/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 853/14 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. oraz E. P., K. K. i A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy odrzuca skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 17 września 2014r. sygn. akt II SA/Kr 853/14, Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K., E. P., K. K. i A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2014r. (znak: [...]) dotyczącą ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Prezydent Miasta K. decyzją z [...] stycznia 2014r. (znak: [...]) na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., ustalił na wniosek skarżącego, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działkach nr [...] oraz [...] obręb [...] K. przy ul. [...] w K. Zdaniem organu planowana inwestycja, o funkcji mieszkaniowej, spełnia pozytywne przesłanki ustalenia warunków zabudowy, określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] marca 2014r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Wspólnotę Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K., E. P., K. K. oraz A. J., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ nie podzielił stanowiska odwołujących się odnośnie tego, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że inwestycja (już częściowo zrealizowana) narusza ład urbanistyczny okolicy. Zdaniem organu odwoławczego analiza funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu została przeprowadzona rzetelnie, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Ustalenia organu I instancji, dokonane na jej podstawie, dotyczące m. in. parametrów spornej inwestycji szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej są prawidłowe. Na obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkaniowa, natomiast średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 53%.(dla planowanej inwestycji od 32% do 40%.). W niektórych budynkach (np. działka nr [...], [...], [...]) zlokalizowane na parterze są lokale usługowe. Organ dodał, że zgodnie ze stanowiskiem konserwatora zabytków, rozbudowa budynku nie ingeruje w znaczny sposób w pierwotną bryłę budynku. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K., E. P., K. K., A. J. zaskarżyły powyższą decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Według skarżących nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że sporna inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa. W rozpoznawanej sprawie organ niewłaściwe wyznaczył geometrię dachu, nie ustalił obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Organ naruszył również przepisy postpowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 10 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II SA/Kr 853/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Sąd podzielił stanowisko skarżących, że sporna inwestycja nie jest zgodna ze sposobem zagospodarowania analizowanego obszaru i narusza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy niezasadnie zaaprobował decyzję organu I instancji, który dowolnie ustalił szereg wskaźników, a przynajmniej nie wskazał, dlaczego przyjął takie a nie inne wskaźniki Analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w niniejszej sprawie jest ogólna a ponadto nieczytelna i niespójna. W istotnie zdecydowaną większość parametrów ustalono jako wyjątki, nie wyjaśniając, dlaczego ustalano je na zasadach wyjątków. W analizie wyznaczono linię zabudowy na podstawie § 4 pkt 4 rozporządzenia, stwierdzając jedynie, że wynika to ze specyfiki zabudowy. Nie podano, dlaczego specyfika istniejącego budynku i jego bryła wymaga ustalania innej linii zabudowy. W analizie nie wyjaśniono, w jaki sposób ustalono średni wskaźnik powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze i dlaczego wskaźnik powierzchni zabudowy spornej inwestycji wynosi 53 %. Wątpliwości budzi również rzetelność ustalenia szerokości elewacji frontowej (18 metrów), ponieważ organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że do spornej inwestycji ma zastosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował ponadto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej spornej inwestycji i stwierdził, że w świetle § 7 ust. 2 rozporządzenia nie jest dopuszczalne ustalenie tego wskaźnika od poziomu chodnika (ul. U.). Sąd I instancji podzielił również zarzuty procesowe skargi, dotyczące m. in. legitymacji właścicieli lokali mieszkalnych tworzących wspólnotę mieszkaniową do występowania w tej sprawie. H. G. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II SA/Kr 853/14 skargą kasacyjną. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: a) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p., w drodze przyjęcia, że zawsze jest konieczne ustalenie obowiązkowej linii zabudowy, to znaczy również wówczas, gdy nie wymaga tego usytuowanie zamierzonej inwestycji i możliwe jest ustalenie jakiejś innej linii zabudowy, b) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia wobec uznania, że w analizie urbanistycznej należy przedstawić szczegółowe wyliczenie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego zamiast przyjęcia, że jest wystarczające podanie przedziału wartości, w których mieści się wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, c) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, przez stwierdzenie, że w analizie urbanistycznej należy powołać się na średnia wielkość elewacji budynków znajdujących się przy tej samej ulicy, zamiast prawidłowego założenia, że taka średnia szerokość wynika z badania całego obszaru analizowanego, d) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia, przez zakwestionowanie odniesienia pomiaru wysokości od poziomu chodnika (ulica U.) przy braku jednoczesnego przeciwnego dowodu, że średni poziom terenu przed jakimkolwiek głównym wejściem do budynku przy ul. U. odbiega od poziomu chodnika przy tej ulicy; podobnie § 7 ust.1 rozporządzenia przedstawia się argumentacja uzasadnienia zaskarżonego wyroku w odniesieniu do wskazania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – zakwestionowanie ograniczeń opisowych jest bezzasadne, e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b oraz c p.p.s.a. "w drodze przyznania, że naprowadzone wyżej, potencjalne naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy, względnie uchybienia przepisom procedury mogły w istotny sposób wpłynąć na rezultat postępowania; innymi słowy chodzi o ocenę podniesionych lub dostrzeżonych wadliwości procesu dla pierwotnego rezultatu procesu, skoro nie mogłyby prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia (z tych powodów konstytuuje to główny zarzut odwoławczy przeciwko zaskarżonemu wyrokowi)". Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu, ponieważ nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia postawionych w niej zarzutów (podstaw kasacyjnych). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego wymagania konstrukcyjne określone zostały w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. jako oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie postaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Braki konstrukcyjne skargi kasacyjnej nie mogą być uzupełnione po upływie terminu do wniesienia tego środka odwoławczego, a skarga kasacyjna nimi obarczona podlega odrzuceniu (art. 178 i 180 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna H. G. nie spełnia wymogu określonego w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a Skarżący formułuje podstawy kasacyjne (zresztą nieprawidłowo), zarzuty naruszenia prawa materialnego powiązuje z ustaleniami faktycznymi, przede wszystkim zaś w ogóle nie uzasadnia tych zarzutów. Trzeba przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, tj. w granicach zakreślonych zarzutami, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA nie może wyjść poza zakres zaskarżenia, więc nie jest możliwe doprecyzowanie czy domyślanie się przez Sąd zarówno zarzutów skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienia. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wyjaśnić na czym polega błędne rozumienie zastosowanego przepisu prawa, natomiast w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie. W obu takich przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać powinien ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1554/09, LEX nr 746636). Innymi słowy, uzasadnienie skargi kasacyjnej ma szczegółowo wskazywać, nie tylko do jakiego naruszenia przepisów doszło, ale również na czym naruszenie to polegało. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane powyżej braki skargi kasacyjnej w postaci braku uzasadnienia jej zarzutów są na tyle poważne, że uniemożliwiają sądowi działającemu w granicach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a. jej rozpoznanie, co prowadzi do tego, że skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a.