V SA/Wa 446/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], przyznał [...] płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w łącznej wysokości 8.846,50 zł - z uwzględnieniem pomniejszenia będącego wynikiem ujawnienia w kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie beneficjenta w dniach 22-23 października 2012 r. błędów oznaczonych kodami: DR50 (granice działek wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku) i DR13+ (zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej). W odwołaniu z dnia 2 maja 2013 r. od powyższej decyzji, skierowanym do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie, [...] zakwestionował przypisanie mu nieprawidłowości w zadeklarowanych we wniosku powierzchniach i wnosił o naliczenie prawidłowej powierzchni, do której przysługuje mu płatność rolnośrodowiskowa. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji stwierdził, iż w sprawie zachodzi konieczność ponownego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, poprzez ustalenie rzeczywistej powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności. Zatem Kierownik Biura Powiatowego winien wezwać Wnioskodawcę do prawidłowego oznaczenia upraw na załączniku graficznym i ewentualnie rozważyć weryfikację deklarowanej powierzchni w oparciu o ponowna inspekcję terenową gospodarstwa, która pozwoli jednoznacznie zweryfikować prawidłowość zadeklarowanej powierzchni w kontekście okoliczności podnoszonych przez Stronę w odwołaniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] ponownie i z ta samą argumentacją przyznał [...] płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w łącznej wysokości 8.846,50 zł - z uwzględnieniem pomniejszenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powielił swoje poprzednie stanowisko i jego uzasadnienie oraz stwierdził, że dokumenty dotyczące sprawy [...] zostały skierowane do ponownej analizy do Biura Kontroli na Miejscu Mazowieckiego Oddziału Regionalnego. W ocenie tego Biura kontrola z dnia 23 października 2012 r. dotycząca kwalifikowalności powierzchni i Programu Rolnośrodowiskowego została wykonana prawidłowo i w Biurze nie stwierdzono podstaw do przeprowadzenia ponownego pomiaru działek rolnych zgodnie z wnioskiem z 2012 r. W oparciu o to stanowisko Biura Kontroli na Miejscu organ I instancji rozpoznał sprawę ponownie bazując na wynikach dotychczasowej kontroli z dni 22-23 października 2012 r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni i programu rolno środowiskowego. W odwołaniu z dnia 25 listopada 2013 r. [...] podniósł identyczność obu decyzji pierwszo-instancyjnych zapadłych w sprawie jego wniosku na rok 2012 r. Zarzucił organowi I instancji ignorancję i przekopiowanie rozstrzygnięcia bez odniesienia się do jego argumentów oraz ponownie wniósł o naliczenie prawidłowej powierzchni, do której przysługuje mu płatność rolnośrodowiskowa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego w myśl art. 77 i 80 kpa nie stwierdził zmiany stanu faktycznego i prawnego, które dały podstawę do wydania decyzji. Podkreślił, iż upoważnieni do tego inspektorzy terenowi dokonali prawidłowych ustaleń i ich raporty z czynności kontrolnych stanowiły podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia organu I instancji. W skardze z dnia 1 lutego 2014 r. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], [...] zakwestionował stanowisko i postawę organu wnosząc o ponowną kontrolę gospodarstwa i analizę ortofotomap pod kątem ich zgodności z danymi z EGiB. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie zajął dotychczasowe stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w dniu 27 sierpnia 2013 r. zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu Mazowieckiego Oddziału Regionalnego z prośba o skierowanie producenta do kontroli na miejscu i otrzymał odpowiedź odmowną. Akceptując ten fakt Dyrektor podkreślił, iż kontrolom prowadzonym przez upoważnionych inspektorów ARiMR należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności. Jest to podstawą do stwierdzenia, że wydana decyzja jest zgodna z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa oraz aktualnym stanem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ją, uznając skargę za zasadną. Sąd dopatrzył się naruszenia, zwłaszcza przez organ II instancji, przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Jakkolwiek decyzja kasacyjna wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa jest rozstrzygnięciem procesowym i jako taka nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, to jednak organ odwoławczy, podejmując decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Organ I instancji jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania. Jednakże, co jest mocno podkreślane w orzecznictwie i doktrynie, organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego, zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Bezpośrednie ingerowanie przez organ odwoławczy w proces stosowania prawa przez organ pierwszej instancji -w trybie art. 138 § 2 kpa - jest niedopuszczalne (A.Wróbel, Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/2014; M.Bogusz, Problem związania organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną organu odwoławczego w świetle kodeksu postępowania administracyjnego. Teza 2, GSP 2013.1.27). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie przedstawione wyżej zasady zostały przez organ odwoławczy rażąco naruszone. Jak wynika z akt sprawy i co jest bezsporne, stosując się do jednoznacznych zaleceń organu II instancji, by ponownie prawidłowo ustalić stan faktyczny, poprzez ustalenie rzeczywistej powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności - Kierownik Biura Powiatowego podjął decyzję (zgodnie z sugestią Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego) o weryfikacji deklarowanej przez Skarżącego powierzchni w oparciu o ponowną inspekcję terenową jego gospodarstwa. W tym celu Kierownik Biura Powiatowego wystosował do Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego w Warszawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. pismo z prośbą o skierowanie producenta do kontroli na miejscu. W piśmie tym organ I instancji, odwołując się do zaleceń zawartych w decyzji II instancji, zawarł swoją decyzję co do zakresu prowadzonego postępowania w toku ponownego rozpoznawania sprawy stwierdzając, iż ..."zachodzi konieczność ponownego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego poprzez ustalenie rzeczywistej powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności (.... ). W związku z powyższym faktem oraz tym, iż jest to pierwszy rok realizacji zobowiązania (...) proszę o ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej w zakresie Programu rolnośrodowiskowego oraz kwalifikowalności powierzchni (k-298 akt adm.). Pismem z dnia 4 listopada 2013 r., krytycznym wobec decyzji II instancji, Biuro Kontroli na Miejscu Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR odmówiło przeprowadzenia wnioskowanej przez organ I instancji kontroli wyjaśniając, iż nie widzi podstaw do przeprowadzenia ponownego pomiaru działek. Pismo informuje także o tym, iż w Biurze dokonano ponownej analizy dokumentacji kontroli z dnia 23 października 2012 r. i stwierdzono, iż przeprowadzona została ona prawidłowo (k-299 akt adm.). Zgodnie z § 4. 1 Statutu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz regulaminem organizacyjnym Biuro Kontroli na Miejscu jest jednostką wchodząca w skład Oddziału Regionalnego, podległą Dyrektorowi tego Oddziału, podzieloną na wydziały, do zadań której należy przeprowadzanie kontroli terenowych u beneficjentów w zakresie wszystkich schematów pomocowych realizowanych przez ARiMR, prowadzenie koordynacji i nadzoru nad podmiotami zewnętrznymi realizującymi kontrole na miejscu dla ARiMR, aktualizacja i weryfikacja powierzchni ewidencyjno-gospodarczych oraz granic odniesienia działek ewidencyjnych. Odmowa przeprowadzenia kontroli na wniosek organu I instancji orzekającego w sprawie i merytoryczna ocena braku zasadności przeprowadzenia ponownej kontroli było nie tylko przekroczeniem uprawnień Biura jako jednostki wchodzącej w skład Oddziału Regionalnego Agencji i podległej Dyrektorowi ale także naruszeniem przez organ II instancji – Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak wskazano wyżej, organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego. Uniemożliwienie Kierownikowi Biura Powiatowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego rzeczywiste powierzchnie działek i de facto dokonanie oceny prawidłowości kontroli z dnia 22-23 października 2012 r. przez organ kontrolę tę przeprowadzający i podlegający Dyrektorowi Oddziału Regionalnego stanowiło niedopuszczalną, bezpośrednią ingerencję organ odwoławczego w postępowanie toczące się przed organem I instancji. Sąd wskazuje, iż w konsekwencji organ I instancji powielił w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. treść swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. a organ II instancji, wbrew wątpliwościom wyrażonym w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. decyzję Kierownika Biura Powiatowego w całości utrzymał w mocy w tym samym stanie faktycznym i przy niewyjaśnieniu wcześniej podnoszonych zarzutów, iż ..."stan faktyczny oraz podjęte rozstrzygnięcie niniejszej sprawy stwarza podstawę do kwestionowania jego prawidłowości" (str. 5 decyzji z dnia [...] lipca 2013 r.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia dlaczego w tym samym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy w pełni zaakceptował decyzję Kierownika Biura Powiatowego powielającą rozstrzygnięcie wcześniej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego skasowane. Odwołanie się do odmowy przeprowadzenia ponownej inspekcji terenowej przez Biuro Kontroli na Miejscu i stwierdzenie, iż upoważnieni do tego inspektorzy terenowi w dniach 22-23 października 2012 r. dokonali prawidłowych ustaleń nie spełnia wymogu z art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze, iż ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich wprowadziła pewne zmiany w zakresie reguł i zasad postępowania administracyjnego, zmierzające do jego uproszczenia – Sąd wyraża zdanie, iż w rozpoznawanej sprawie organ naruszył art. 7, 77, 107 § 3 a nade wszystko art. 6 kpa. Wskazane nieprawidłowości winny zostać przez organ wyeliminowane w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.