II GSK 779/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości A. S.A. w upadłości likwidacyjnej w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 764/12 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości A. S.A. w upadłości likwidacyjnej w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 764/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości A. S.A. w upadłości likwidacyjnej w T. (zwanej dalej: skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Zarząd Powiatu Z. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej: u.d.p., zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. P. w Z. w celu budowy kanalizacji sanitarnej i nałożył obowiązek wniesienia opłaty z tego tytułu w kwocie 3.610,00 zł. Wnioskiem z dnia 13 stycznia 2012 r. skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej: SKO) w C. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., wywodząc, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., gdyż skierowano ją do podmiotu, który nie był stroną postępowania. Spółka przywołała art. 39 ust. 3a u.d.p., zgodnie z którym w decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określa się pouczenie inwestora o obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Zdaniem skarżącej, z przepisu tego jednoznacznie wynika, że to inwestor jest obowiązany wystąpić do właściwego organu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym to on winien być adresatem decyzji o udzieleniu takiego zezwolenia. Wykonawca robót nie może natomiast uzyskać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego również w sytuacji, gdy inwestor w drodze umowy cywilnoprawnej przeniósł na niego obowiązek uzyskania zezwolenia i poniesienia związanych z tym opłat. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. SKO w C. po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniosku skarżącej, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] listopada 2007 r., wydaną na podstawie art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 4 i art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Organ nie zgodził się z poglądem, że z treści art. 39 ust. 3a u.d.p. wynika, iż interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym przysługuje wyłącznie inwestorowi. O ile bowiem interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej ma jedynie inwestor i jest to rozwiązanie podobne jak w przypadku pozwolenia na budowę, o tyle nie można, zdaniem Kolegium, wyłączyć interesu prawnego wykonawcy robót prowadzonych w pasie drogowym w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Taki pogląd jest również wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kolegium podkreśliło, że wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego oznaczałoby, że skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia, a w konsekwencji prowadziłoby do powstania po stronie zarządcy drogi obowiązku wszczęcia postępowania o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W skardze na tę decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 § 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 3a i art. 40 ust. 1 u.d.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci jej skierowania do osoby niebędącej stroną. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca wnioskowała o udzielenie zezwolenia na jej rzecz. Przepisy u.d.p., jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem z 1 czerwca 2004 r., pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się (na zasadzie przewidzianej w art. 61 § 1 i § 3 k.p.a.) na wniosek zajmującego pas drogowy, nie precyzując konkretnie, kto może być zajmującym pas drogowy. Z tej przyczyny decyzja wydana na rzecz podmiotu, który złożył wniosek w tym zakresie i skierowana do niego, nie może być zakwalifikowana jako skierowana do osoby niebędącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zauważył, że wprawdzie po wprowadzeniu do art. 39 ust. 3a u.d.p. terminu "inwestor", w orzecznictwie zdaje się przeważać pogląd, że intencją ustawodawcy było przyjęcie, że ten podmiot winien być generalnie traktowany jako strona w sprawach związanych z zajęciem pasa drogowego, to jednak kwestia ta mogła być brana pod rozwagę jedynie na etapie rozpatrywania środków odwoławczych w zwykłym trybie rozpoznawczym, lecz nie mogła odnieść skutku w postępowaniu nadzwyczajnym. Ustawodawca co prawda rozróżnił przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa i skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, to jednak wzruszenie decyzji w tym trybie stanowi środek nadzwyczajny. Wyeliminowanie w tym trybie decyzji wobec rozbieżności w orzecznictwie co do adresata decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, nie było zatem możliwe. W skardze kasacyjnej A. S.A. w upadłości układowej w T. zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznego stanowiska w zakresie tego, kto w tej sprawie winien być uznany za stronę postępowania w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż od stanowiska w tym zakresie uzależnione było rozstrzygnięcie, czy w rozpatrywanej sprawie istniała podstawa do uznania, że decyzja Zarządu Powiatu Z. dotknięta jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w postaci skierowania jej do osoby, która nie jest stroną w sprawie, to jest przesłanką z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 39 ust. 3a oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w zależności od okoliczności faktycznych i praktycznych danej sprawy może być zarówno inwestor jak i wykonawca prac, podczas gdy z powyższych regulacji należy wyprowadzić wniosek, że stroną takiego postępowania może być tylko inwestor, jako posiadający interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; b) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że: - nie każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji, lecz tylko skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sposób oczywisty, niewątpliwy, widoczny na pierwszy rzut oka czy też niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, podczas gdy z przepisu tego wynika, że w każdym przypadku skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, niezależnie od okoliczności i podstaw takiego zdarzenia, spełniona jest przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności takiej decyzji; - wobec faktu, iż przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to skierowanie decyzji udzielającej takiego zezwolenia do osoby, która zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie nie mając jednak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego, nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności tej decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzi do wniosku, że każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, nawet jeżeli osoba ta wystąpiła o wydanie na jej rzecz decyzji nie posiadając jednak interesu prawnego w jej uzyskaniu, spełnia przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji. W konsekwencji skarżąca zarzuciła też błędne niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdziła, że to inwestor, a nie wykonawca powinien być adresatem decyzji w tej sprawie. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego nie może być skierowana do wykonawcy, gdyż nie jest on stroną postępowania z uwagi na brak interesu prawnego w uzyskaniu takiej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazuje się, że każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną pociąga za sobą wadę nieważności przewidzianą w tym przepisie, niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy. Sąd dokonał wykładni charakteru wszystkich przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, w tym także przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przez pryzmat wniosków wynikających z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy ocenie wystąpienia tej przesłanki możliwa jest sytuacja, w której pomimo ustalenia przez organ lub sąd, że decyzja narusza prawo, możliwe jest odmówienie stwierdzenia jej nieważności, jeżeli oceniający uzna, że naruszenie nie było rażące. Takiego ocennego charakteru nie ma natomiast przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym przypadku bowiem każdorazowe ustalenie, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną wiąże się z koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem skarżącej, o interesie prawnym podmiotu w danym postępowaniu przesądza nie wystąpienie z wnioskiem do organu administracji, lecz przeciwnie, interes prawny tego podmiotu warunkuje, czy może on skutecznie zainicjować dane postępowanie. Jeżeli zatem dany podmiot nie ma interesu prawnego w żądaniu od organu podjęcia określonych czynności, to nawet wystąpienie przez niego z wnioskiem o podjęcie tych czynności nie powoduje, że organ może wydać w sprawie decyzję merytoryczną, przesądzając o prawach lub obowiązkach wnioskodawcy. SKO w C. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, chociaż niektóre jej zarzuty są trafne. Ma rację skarżąca podnosząc, że każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wadliwość tej decyzji, dającą podstawę stwierdzenia jej nieważności. Inaczej więc niż w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie podlega wartościowaniu – ocenie z punktu widzenia jego wagi ustalanej według kryteriów, jakie stosuje się przy ocenie naruszenia prawa (ciężkiego) stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji niedostatecznie odróżnił te dwie kwestie, dopuszczając się niekonsekwencji. Z jednej bowiem strony opowiedział się wyraźnie za stanowiskiem, że inwestor, a nie wykonawca, posiada interes prawny w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego inwestor jest legitymowany do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i to jemu, a nie wykonawcy, zezwolenie może zostać udzielone. Natomiast z drugiej strony Sąd uznał udzielenie zezwolenia wykonawcy, zamiast inwestorowi, za takie naruszenie prawa, które nie jest wadą "kwalifikowaną". Nie wypełnia ono dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ regulacja dotycząca udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie jest w tym zakresie jednoznaczna i w związku z tym istnieją co do tego rozbieżności w judykaturze. To uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji. Przede wszystkim należy podkreślić, że podstawę prawną udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym stanowi art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p., nie zaś art. 39 ust. 3a tej ustawy. Z decyzji Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] listopada 2007 r. wynika, że Spółce udzielono takiego właśnie zezwolenia – na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót dotyczących budowy kanalizacji sanitarnej, stanowiącej inwestycję Gminy Z. Nie ulega też wątpliwości, że art. 40 u.d.p. nie zawiera wypowiedzi na temat podmiotów legitymowanych do uzyskania takiego zezwolenia. Art. 39 ust. 3a u.d.p., na który powołuje się skarżąca Spółka, dotyczy innego zezwolenia i innej związanej z nim kwestii: zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czyli zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. Warto zwrócić uwagę na dość istotną różnicę w płaszczyźnie podmiotowej pomiędzy umieszczeniem (budowaniem) w pasie drogowym kanalizacji sanitarnej przez Gminę Z., a prowadzeniem w związku z tą inwestycją robót w tym pasie drogowym przez inny podmiot – wykonawcę. W pierwszym przypadku podmiotem zajmującym pas drogowy w ten właśnie sposób jest niewątpliwie inwestor. Stąd nic dziwnego, że art. 39 ust. 3a u.d.p. dotyczący adresowanego do inwestora zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tego rodzaju urządzeń, jak kanalizacja sanitarna, nakłada obowiązek pouczenia w tym zezwoleniu inwestora o tym, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest m.in. zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym. Z tego pouczenia nie można jednak wyprowadzać kategorycznego wniosku, że to wyłącznie inwestor jest legitymowany do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania takiej inwestycji jak kanalizacja sanitarna, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi – wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora (taką właśnie możliwość przewiduje art. 39 ust. 3 u.d.p.). Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Wówczas gdy to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, dlatego że inwestor nie występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania, jest również wykonawca. Idąc tą drogą można przyjąć, że w pewnych okolicznościach zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym może być również wydane na rzecz podwykonawcy. Podwykonawca będzie legitymowany jako strona w takiej sprawie, jeżeli zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę będzie wykraczało poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora lub wykonawcę albo też inwestor i wykonawca nie ubiegali się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął, że udzielenie zezwolenia wykonawcy inwestycji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Błędne uzasadnienie tego stanowiska nie uzasadnia zaś, w świetle art. 184 p.p.s.a. uwzględnienia skargi. Z tych samych przyczyn nie mógł też odnieść zamierzonego skutku dodatkowo podniesiony w tej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznego stanowiska w zakresie tego, kto w tej sprawie winien być uznany za stronę postępowania w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.