I OSK 87/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant st. asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. i Z.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2767/13 w sprawie ze skargi J.R. i Z.H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od J.R. i Z.H. na rzecz Ministra Skarbu Państwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2767/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.R. i Z.H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2013 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewoda Zachodniopomorski odmówił J.R. i Z.H. potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP przez K.C. (poprzednie nazwisko C.) w miejscowości K., powiat W., województwo lwowskie. Orzeczenie to zostało uchylone orzeczeniem Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2011 r. z uwagi na braki w materiale dowodowym. W dniu 20 czerwca 2012 r. skarżące złożyły oświadczenia, że dochodzą jedynie praw w swoich udziałach wynikających z postępowania spadkowego po zmarłym ojcu i zrezygnowały z przysługującego im udziału po zmarłej matce K.C. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda Zachodniopomorski orzekł o potwierdzeniu Z.H. i J.R. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J.C. nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W odwołaniu wnioskodawczynie wycofały swoje wcześniejsze oświadczenia dotyczące zrzeczenia się prawa do rekompensaty za udział wnoszący 1/3 wartości mienia pozostawionego, przypadający im po matce K.C. (C.) i wniosły o potwierdzenie prawa do rekompensaty w pełnej wysokości 20% wartości mienia. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Zachodniopomorski odmówił potwierdzenia prawa do różnicy rekompensaty dla J.R. i Z.H. z tytułu pozostawienia przez J.C. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w związku z niespełnieniem wymogów wynikających z art. 7 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm., dalej: ustawa). J.R. złożyła odwołanie od decyzji i przedłożyła operat szacunkowy, w którym została określona wartość nieruchomości nabytej nieodpłatnie od Skarbu Państwa przez K.C. (C.) w miejscowości R. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 132 § 2 k.p.a., uchylił decyzję własną z dnia [...] czerwca 2013 r. w związku z ustaniem przyczyny odmowy. Rozpatrując po raz kolejny niniejszą sprawę Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J.C. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie "wywodu archiwalnego Państwowego Komitetu Archiwów Ukrainy Lwowskiego Obwodowego Urzędu Administracji Państwowej – Obwodowego Archiwum we Lwowie" z dnia 11 lutego 2010 r. oraz opisu pozostawionego mienia organ ustalił składniki nieruchomości. Ponadto organ podniósł, że K.C. (C.) zrealizowała prawo do rekompensaty. Aktem nadania nr [...] Powiatowej Komisji Ziemskiej w Ś. otrzymała nieodpłatnie od Skarbu Państwa gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami we wsi R., o powierzchni 6,41 ha użytków rolnych oraz 0,14 ha działki siedliskowej, łącznie 6,55 ha. Nieruchomość ta, na podstawie decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ś. z dnia [...] maja 1968 r., została następnie przejęta w 1966 r. na Skarb Państwa, jako samowolnie opuszczona przez właścicielkę. W decyzji wskazano także, w pierwszym operacie szacunkowym została określona wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na kwotę 161.700,00 zł, a po waloryzacji na dzień wydania decyzji 163.812,61 zł. W drugim operacie została określona wartość nabytego prawa własności nieruchomości na kwotę 129.904 zł. Strony zatem uprawnione są do rekompensaty w wysokości 20% z kwoty 163 812,61 zł, tj. do kwoty 32 762,52 zł. Ponieważ wartość nabytego już prawa własności nieruchomości we wsi R. przez K.C. (C.) przewyższyła 20% wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP - w związku z powyższym prawo do rekompensaty zostało już zrealizowane. Zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając jego stanowisko. Organ odwoławczy wskazał, że właścicielem mienia pozostawionego był J.C., posiadający obywatelstwo polskie, zamieszkiwał na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i opuścił nieruchomość w K. w związku z wojną w 1939 r. Jego żona K.C. (C.), następca prawny właściciela pozostawionego mienia, zrealizowała w części prawo do rekompensaty, przyjmując na własność gospodarstwo rolne we wsi R. Gospodarstwo rolne nieodpłatnie nadane w ramach rekompensaty za pozostawione na wschodzie mienie zostało następnie przejęte na rzecz Skarbu Państwa, w związku z samowolnym opuszczeniem gospodarstwa przez właścicielkę, na podstawie decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ś. z dnia [...] maja 1968 r. Organ odwoławczy za właściwe uznał także ustalenia organu pierwszej instancji co do wartości nieruchomości pozostawionej oraz nieruchomości stanowiącej rekompensatę. Zgodził się także z Wojewodą, że w niniejszej sprawie prawo do rekompensaty zostało juz zrealizowane. Bowiem wcześniejsza realizacja prawa do rekompensaty dokonana przez poprzedników skarżących, stosownie do treści art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, powinna być bezwzględnie rozliczona w niniejszym postępowaniu. W skardze na powyższą decyzję J.R. i Z.H. zarzuciły naruszenie art. 9 i 13 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, przez niewłaściwe ich zastosowanie, przez błędne przyjęcie, że w sprawie nastąpiła wcześniejsza realizacja prawa do rekompensaty przez spadkodawców skarżących, skoro z ustaleń zaskarżonej decyzji wynika, że gospodarstwo stanowiące przedmiot rekompensaty zostało ponownie przejęte na rzecz Skarbu Państwa, co dowodzi, że po stronie skarżących i ich spadkobierców nie doszło do żadnego nabycia własności nieruchomości a po stronie Skarbu Państwa doszło do bezpodstawnego wzbogacenia. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wymienionym na wstępnie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie jest okolicznością sporną fakt, że poprzedniczka prawna skarżących otrzymała na własność gospodarstwo rolne. Organy prawidłowo ustaliły również, że wartość otrzymanego mienia przewyższa 20% wartości pozostawionej nieruchomości. W ocenie Sądu, nie ma przy tym żadnego znaczenia dla sprawy fakt, że gospodarstwo rolne, otrzymane bezpłatnie za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP, zostało następnie przejęte na rzecz Skarbu Państwa jako opuszczone w 1966 r. Sąd zaznaczył, że utrata uzyskanego prawa własności mienia nastąpiła na podstawie odrębnych przepisów bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Wskazał, że nie można dokonać wzajemnych rozliczeń z powyższych dwóch różnych tytułów, tym bardziej, że gospodarstwo zostało przejęte bez odszkodowania. Uwzględnienie więc tej wartości w postępowaniu o rekompensatę w swej istocie zaprzeczyłoby będącej w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] maja 1968 r., przez uwzględnienie gratyfikacji za przejętą nieruchomość rolną. Zaś ratio legis unormowań służących uzyskaniu kompensacji za utracone mienie na gruncie ustawy ma charakter odszkodowawczo-pomocowy, a nie tylko odszkodowawczy. Ponadto prawo do rekompensaty (poprzednio tzw. "prawo zaliczenia") nie ma charakteru cywilnego - a jest prawem publicznym, nie ma charakteru ekspektatywy prawa ale prawa majątkowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły J.R. i Z.H. zaskarżając go w całości, domagały się "zmiany zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa przez przyznanie skarżącym prawa do rekompensaty w kwocie po 16.170 zł z należnościami ubocznymi na rzez każdej z nich" oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: art.13 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty przez błędne przyjęcie, że skarżące utraciły ustawowe prawo do 20% rekompensaty wobec częściowej realizacji prawa do rekompensaty, przez zrealizowanie prawa do rekompensaty przez ich poprzedniczkę prawną, przez otrzymanie w wykonaniu aktu nadania nr 2161 z dnia 15 października 1959 r., gospodarstwa rolnego o wartości 129.904 zł, co znacznie przewyższa 20% wartości pozostawionej nieruchomości, podczas gdy przedmiotowe gospodarstwo zostało następnie przejęte przez Skarb Państwa, a więc nabyte przez spadkodawczynię skarżących prawo zostało następnie utracone, co zdaniem skarżących nie może spowodować utraty prawa do należnej rekompensaty, gdyż to Skarb Państwa, a nie skarżące, został wzbogacony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wskazując, że zarzuty podniesione przez skarżące są chybione a zaskarżony wyrok jest prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że ojciec skarżących pozostawił gospodarstwo rolne o pow. 1,88 ha z zabudowaniami, poza obecnymi granicami RP, określoną w art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Nie ulega też wątpliwości, że jego żona a matka skarżących, aktem nadania nr [...] Powiatowej Komisji Ziemskiej w Ś. otrzymała od Skarbu Państwa nieodpłatnie gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami we wsi R. o łącznej pow. 6,55 ha. Gospodarstwo to na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Św. z dnia [...] maja 1968 r. zostało przejęte na Skarb Państwa jako samowolnie opuszczone. Stosownie do treści art. 13 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (którego naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej), w przypadku w którym osoba w ramach realizacji prawa do rekompensaty nabyła na własność nieruchomości Skarbu Państwa, wysokość rekompensaty pomniejsza się o wartość nabytego prawa własności nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że zachodzi bezwzględna konieczność rozliczenia wcześniejszej realizacji prawa do rekompensaty przez matkę skarżących. Jednak skarżące stoją na stanowisku, że skoro gospodarstwo, które otrzymała ich matka, zostało przejęte przez państwo to, ani ona ani skarżące nie skorzystały z prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami RP. Zatem ocena skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przejęcie przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego, które otrzymała matka skarżących, wyłącza zastosowanie w sprawie przepisu art. 13 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Na to pytanie Sąd pierwszej instancji odpowiedział negatywne. Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej, pomimo zakwestionowania tego stanowiska Sądu pierwszej instancji, nie podjęto żadnej polemiki z argumentami przedstawionymi przez ten Sąd, Naczelny Sąd administracyjny stwierdza, że podziela w całości stanowisko tegoż Sądu. W związku z tym należy powtórzyć za Sądem pierwszej instancji, że nie mają doniosłości prawnej dla konieczności uwzględnienia przy ustalaniu prawa do rekompensaty otrzymanego już gospodarstwa rolnego - zdarzenia prawne, które nastąpiły po jego otrzymaniu np. rozporządzenie tym prawem czy wywłaszczenie z tego prawa. Przejęcie własności gospodarstwa w R. na rzecz Skarb Państwa, nastąpiło na podstawie odrębnych przepisów niż ustawa o realizacji prawa do rekompensaty – w stanie wolnym i bez obciążeń. Nie można zatem dokonać wzajemnych rozliczeń z powyższych dwóch tytułów. Tym bardziej, że gospodarstwo zostało przejęte bez odszkodowania. Zatem uwzględnienie jego wartości w postępowaniu o rekompensatę w istocie zaprzeczyłoby będącej w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] maja 1968 roku o przejęciu tego gospodarstwa, poprzez przyznanie gratyfikacji za przejęte gospodarstwo. Za prawidłowością stanowiska Sądu przemawia także to, że ratio legis unormowań służących uzyskaniu kompensacji za utracone mienie na wschodzie przemawia za ich charakterem odszkodowawczo-pomocowym a nie tylko odszkodowawczym. Ponadto prawo to jest publicznym prawem majątkowym a nie prawem cywilnym czy ekspektatywą prawa, co wyklucza jego rozliczanie jako prawa cywilnego z innymi niewskazanymi w ustawie prawami majątkowymi i realizacji prawa do rekompensaty. Zatem nie sposób rozstrzygać o prawie do rekompensaty w kategoriach, kto się wzbogacił, Skarb Państwa czy skarżące jak tego żąda autor skargi kasacyjnej. Choć to właśnie rozumowanie skarżących mogłoby doprowadzić do bezpodstawnego wzbogacenia skarżących, których matka otrzymała już rekompensatę w postaci gospodarstwa rolnego, a skarżące otrzymałyby rekompensatę po raz drugi. Z powyższych względów skarżące kasacyjnie nietrafnie zarzuciły naruszenie art. 13 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżących na rzecz Ministra Skarbu Państwa orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.