II GSK 1386/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1515/14 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od W. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1515/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] września 2012 r., o godzinie [...] Inspekcja Transportu Drogowego w miejscowości P. zatrzymała do kontroli pojazd marki [...]. Pojazd prowadzony był przez W. M. Podczas kontroli drogowej ustalono, że kierujący pojazdem nie uiścił opłaty za przejazd pojazdem ciężarowym po drodze ekspresowej [...] na odcinku węzeł [...] - węzeł [...] m.in. w dniu [...] sierpnia 2012 r. o godzinie [...]. Na protokole zamieszczono adnotację, że kontrolowany kierowca nie wnosi zastrzeżeń do protokołu kontroli. Również w dniu [...] września 2012 r. zostało sporządzone zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej oraz oświadczenie, podpisane przez skarżącego, że w nawiązaniu do otrzymanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie składa on wyjaśnień. Decyzją nr [...] wydaną również w dniu [...] września 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na W. M. kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2012 r. Zdaniem organu, zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Wynika z niego, że kontrolowany pojazd poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu i za przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Na powyższą decyzję W. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną nią w mocy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły art. 10 k.p.a. statuujący zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji podkreślił, że decyzje nakładające kary pieniężne za nieuiszczenie opłaty elektronicznej za korzystanie z dróg publicznych nie stwarzają organom praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło określone zdarzenie bez wnikania, jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. Podstawowe znaczenie mają zatem ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli. W takiej sytuacji szczególnie ważne jest, aby strona mogła wziąć rzeczywisty udział w postępowaniu i swobodnie wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów. Zdaniem Sądu I instancji, wręczenie w dacie kontroli zawiadomienia o wszczęciu postępowania i równoczesne wydanie w tej dacie decyzji o nałożeniu dotkliwej dla strony kary pieniężnej stanowi ewidentne naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zagwarantowanej w art. 10 § 1 k.p.a. Strona mogła być zaskoczona okolicznością, że w trakcie procesu kontroli, która trwała niecałe 2 godziny, otrzymała kilka zawiadomień o wszczęciu postępowań, kilka decyzji o wymierzeniu kar w wysokościach przekraczających zdecydowanie jej zarobki. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1515/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ wydając decyzję w I instancji bezpośrednio po przeprowadzeniu kontroli naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, podczas gdy strona na każdym etapie postępowania, w tym również na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, miała zapewniony czynny udział. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu organ postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2012 r. z uwagi na naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, podczas gdy ewentualne naruszenie art. 10 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mogło mieć żadnego, a tym bardziej istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec czego nie uzasadniło uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i zastosowania środków przewidzianych w art. 135 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że ustawodawca w art. 10 § 1 k.p.a. nie określa czasu na wypowiedzenie się strony w postępowaniu i nie uzależnia możliwości wydania decyzji od upływu określonego terminu. Nie ma więc żadnych przeszkód, aby decyzja nakładająca karę pieniężną mogła zostać wydana w tym samym dniu, co przeprowadzenie kontroli, czy wręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Dla urzeczywistnienia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu istotne natomiast będzie zapewnienie stronie możliwość realizacji jej uprawnień do podejmowania czynności procesowych przed wydaniem decyzji. Jeżeli strona rzeczywiście, w czasie poprzedzającym wydanie decyzji, może uczestniczyć w czynnościach procesowych, zapoznać się z tymi czynnościami i wyrazić swoją ich ocenę oraz zgłosić ewentualne wnioski i wyjaśnienia, to o naruszeniu zasady czynnego udziału w postępowaniu nie może być mowy. W ocenie organu, w toku kontroli, a następnie w toku wszczętego w jej wyniku postępowania administracyjnego skarżący brał czynny udział w przeprowadzonych czynnościach, a także został poinformowany o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, a także o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów. Decyzja nakładająca karę pieniężną została wydana dopiero po wyraźnym złożeniu przez skarżącego oświadczenia, że korzystając z prawa wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego nie składa wyjaśnień. Skarżący nie sygnalizował zamiaru ustosunkowania się do zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego w późniejszym terminie. Organ podkreślił ponadto, że Sąd I instancji nie podał, jakich czynności skarżący został pozbawiony, ani też nie wykazał, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień w całym postępowaniu administracyjnym i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny niniejszej sprawy, tj. to, że skarżący wykonywał przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej, znajdował potwierdzenie w całokształcie zgromadzonych dowodów, zaś skarżący ani w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie podważał wiarygodności zgromadzonych dowodów, nie przedstawił także przeciwdowodów na okoliczności wynikające z protokołu kontroli. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2012 r. było stwierdzenie, że organ naruszył zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wyrażoną w art. 10 k.p.a. Naruszenie to, w ocenie Sądu I instancji, miało polegać na wydaniu decyzji kończącej postępowanie w tym samym dniu, w którym postępowanie to zostało wszczęte, co nie zapewniło stronie odpowiedniego czasu do wzięcia udziału w postępowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to stanowisko Sądu I instancji nie znajduje poparcia w aktach postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący został zatrzymany do kontroli drogowej w dniu [...] września 2012 r. Organ w związku ze stwierdzeniem, że kierujący pojazdem naruszył przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015, poz. 460 ze zm.) nakładające obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach publicznych, wszczął w dniu kontroli postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia. Należy podkreślić, że stronie zostało doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zaś kierujący pojazdem, korzystając z prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oświadczył, że nie składa żadnych wyjaśnień w tej sprawie. Nie można wobec tego zgodzić się z Sądem I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Czynny udział strony w postępowaniu administracyjnym przejawiać się będzie przede wszystkim w uczestniczeniu w postępowaniu dowodowym, w tym zgłaszaniu wniosków dowodowych i wypowiadaniu się co do zebranego materiału dowodowego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, "decyzje nakładające kary pieniężne za nieuiszczenie opłaty elektronicznej za korzystanie z dróg publicznych nie stwarzają organom praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło określone zdarzenie bez wnikania, jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę." Oznacza to, że w praktyce postępowanie dowodowe w tego rodzaju sprawach ogranicza się do ustalenia, czy doszło do przejazdu po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty. W sytuacji, kiedy strona po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie zgłosiła żadnych uwag do protokołu kontroli i oświadczyła, że nie składa wyjaśnień co do zebranego materiału dowodowego, organ prawidłowo zakończył postępowanie w sprawie i wydał w dniu [...] września 2012 r. decyzję administracyjną. Zapewnienie stronie udziału w postępowaniu, w sytuacji, gdy strona rezygnuje z podnoszenia jakichkolwiek okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia jest niecelowe i prowadzi jedynie do przedłużenia tego postępowania. Należy również zauważyć, że skarżący miał prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z którego to prawa skarżący skorzystał, zaś organ rozpoznając ten wniosek był zobligowany do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Wymaga ponadto podkreślenia, że sama strona zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i w skardze do sądu nie podnosiła zarzutów dotyczących uniemożliwienia jej przez organ wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, co może świadczyć o tym, że wówczas nie miała potrzeby podejmowania dodatkowych czynności procesowych i w związku z tym nie uważała, że jej uprawnienia procesowe zostały naruszone. Wobec stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego braku wpływu ewentualnego naruszenia tego przepisu na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji weźmie pod uwagę poczynione wyżej rozważania. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).