I OSK 3174/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 620/14 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. `Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 23 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 620/144), oddalił skargę D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [..] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. D. P. zwrócił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o przyznanie zasiłku celowego na zakup 0,7 tony węgla do ogrzewania zajmowanego przez niego pomieszczenia. Burmistrz Miasta M. - decyzją z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 7 pkt 4 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U z 2013 r., poz. 182 ze zm.) dalej "u.p.s.", oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) r. - odmówił przyznania wnioskodawcy ww. zasiłku celowego. W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, że wnioskodawca w okresie zimowym dwa razy otrzymał zasiłki na zakup węgla i gdyby racjonalnie dysponował przyznanym wsparciem, to zakupiony węgiel wystarczyłby mu na dłuższy czas. Poza tym, łączne wsparcie dla wnioskodawcy, który stale zwiększa swe żądania, wyniosło w 2013 r. [...] zł, a w lutym 2014 r. [...] zł. Burmistrz zaznaczył również, że przyznanie zainteresowanemu wsparcia, wobec ograniczonych własnych środków finansowych, jakimi organ dysponował, przy stale zwiększającej się liczbie osób ubiegających się o przyznanie pomocy oraz konieczności realizacji innych zadań (np. niesienie pomocy w zakresie dożywiania dzieci w szkołach i przedszkolach) było niemożliwe. Od początku 2014 r. wpłynęło do ośrodka [...] podań o przyznanie zasiłków celowych i [...] wniosków dotyczących zasiłków okresowych. Na skutek wniesionego przez D. P. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, iż zasiłek celowy, którego skarżący się domagał, nie może stanowić stałego źródła utrzymania i może być przyznany jeżeli odpowiada celom i mieści się w możliwościach organów pomocy społecznej, zaś organ I instancji, odmawiając przyznania świadczenia, wskazał na sytuację finansową ośrodka i swoje ograniczone możliwości finansowe. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż w każdym miesiącu wnioskodawca otrzymywał wsparcie na zakup dwóch butli gazowych, a przy ich użytkowaniu zajmowane mieszkanie o powierzchni [...] m również się nagrzewa. D. P. poza tym w 2013 r. otrzymał łącznie [...] świadczeń, zaś od stycznia do [....] marca 2014 r. dziesięć. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. D. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę, w której zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8 k.p.a. oraz prawa materialnego skutkujące pozbawieniem wnioskodawcy możliwości ogrzewania mieszkania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał ją za nieuzasadnioną. Zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie wzięły pod uwagę, że od skarżącego korzystającego z różnych form pomocy społecznej wymagane jest racjonalne korzystanie z przyznanej mu pomocy w tym zasiłków celowych na zakup węgla. Skarżący tymczasem, chcąc ogrzać pomieszczenie o niewielkiej powierzchni zwracał się kilkukrotnie do organu o udzielnie pomocy w tej formie. W październiku 2013 r. otrzymał zasiłek na zakup jednej tony węgla, w lutym 2014 r. otrzymał w ramach pomocy społecznej środki na zakup 360 kilogramów węgla, natomiast po 7 dniach złożył kolejny wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup 0,7 tony węgla. Jako pozbawione podstaw Sąd Wojewódzki uznał twierdzenia skarżącego o dyskryminowaniu go przez organy pomocy społecznej przy przyznawaniu środków ma zakup opału za nieuzasadnione, wskazując iż różnice w udzielaniu pomocy na ten cel wynikają chociażby z wielkości zajmowanych mieszkań. Jeżeli lokal zajmowany przez skarżącego jest w takim stanie technicznym, że występują w nim nadmierne ubytki ciepła, to powinien był on poczynić starania aby temu zapobiec, realizując w ten sposób obowiązek współdziałania z organami administracji. W konsekwencji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, skarżący otrzymał dostateczną pomoc, mającą zapewnić mu ogrzanie mieszkania. Przekształciła się ona w zapewnienie skarżącemu takiej ilości węgla, która powinna mu wystarczyć na całą zimę przy racjonalnym gospodarowaniu opałem. Jego zaś wyliczenia zmierzające do wykazania zapotrzebowania na węgiel w większej niż przyznana ilości nie była prawidłowa, zwłaszcza w zakresie konieczności zapewnienia temperatury na poziomie 22 stopni i potrzeby ogrzewania mieszkania aż do 20 maja. Trafnie także - zdaniem Sądu - organy uwzględniły fakt, że D. P. przyznawane były w każdym miesiącu środki na zakup dwóch butli gazowych, których użycie także przyczyniało się do ogrzani zajmowanego przez niego lokalu. Zużycie miesięcznie dwóch butli gazowych dowodziło zaś tego, że kuchnia gazowa w mieszkaniu skarżącego musiała funkcjonować bardzo często. W ocenie Sądu także dokonana przez organ ocena faktycznego zapotrzebowana skarżącego na opał była prawidłowa. Nie było bowiem potrzeby aby pracownicy socjalni musieli sprawdzać jak nagrzewa się jego mieszkanie po rozpaleniu w piecu. Nie potrzeba bowiem żadnej fachowej wiedzy aby stwierdzić, że uzależnione jest to od temperatury panującej na zewnątrz, ale również i od tego czy mieszkanie ogrzewano w dniach wcześniejszych. Tak więc przebywanie pracowników socjalnych w lokalu skarżącego nawet przez bardzo długi czas nie miałoby sensu, bo i tak nie doprowadziłoby do racjonalnych wniosków. Poza tym sam skarżący w złożonym przez siebie wniosku wskazał, że praktycznie przez cały czas podróżuje, bo w ciągu 3 dni miał być dwa razy w O. oraz G i W. Sąd Wojewódzki podkreślił również, że organy obu instancji przy rozpoznawaniu sprawy zobligowane były do wzięcia pod uwagę możliwości finansowych organu pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Ograniczone możliwości w rozdysponowywaniu środków finansowych uzasadniały zaś odmowę przyznania ich skarżącemu. Dotychczasowe jej przyznawanie skarżącemu w znacznej wysokości czyniło zaś zarzut dyskryminacji na tym polu za nieuzasadniony. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. P., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono wskazane przepisy postępowania administracyjnego, bowiem nie podjęto wszystkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (oględziny lokalu mieszkalnego) zaś taki sposób prowadzenia postępowania nie budził zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (w odniesieniu do kwestii zapotrzebowania skarżącego na węgiel), - art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup opału była uzasadniona i nie przekraczała granic uznania administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jaj autor podnosił, że organy obu instancji, rozpoznając wniosek skarżącego, powinny były oprzeć rozstrzygnięcie na szczegółowym ustaleniu potrzeb poszczególnych osób ubiegających się o udzielenie pomocy. Tylko bowiem w takiej sytuacji możliwe byłoby ustalenie potrzeb najpilniejszych i najistotniejszych - z punktu widzenia interesu społecznego. Poza tym podnoszono, że okolicznością, która powinna zostać ustalona był stan lokalu mieszkalnego oraz ilość węgla, która dziennie byłaby niezbędna do utrzymania w nim temperatury odpowiedniej dla osoby w wieku i stanie zdrowia skarżącego. Ustalenie tych faktów powinno zatem nastąpić w drodze odpowiednio przeprowadzonych i wnikliwych oględzin lokalu, których zaniechanie skutkowało naruszeniem: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., czego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę. Skarżący twierdził zatem, iż stan faktyczny, ustalony w toku postępowania przeprowadzonego z naruszeniem podstawowych obowiązków w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, nie został dostatecznie wyjaśniony. W konsekwencji Sąd I instancji powielił błędne ustalenia faktyczne, dokonane przez organy administracyjne. Przejawem przyjęcia stanu faktycznego, niezgodnego z rzeczywistością, był zaś pogląd Sądu, że korzystanie z butli gazowych pozwala na dodatkowe ogrzanie lokalu, podczas gdy nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że krótkotrwałe użycie butli gazowej może mieć istotny wpływ na temperaturę w lokalu, a ponadto, że przeprowadzenie oględzin mieszkania przez pracowników socjalnych nie było konieczne, chociaż tylko w ten sposób możliwe było ustalenie, choćby w przybliżeniu (z uwagi na wahania temperatur na zewnątrz), dziennego zużycia węgla w okresie zimowym. Sąd I instancji błędnie ustalił ponadto, że skarżący podnosił konieczność ogrzewania lokalu aż do [...] maja, bowiem w istocie wystąpił on do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o zasiłek celowy na zakup opału celem ogrzania lokalu w okresie od [...] lutego 2014 r. do [...] marca 2014 r. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy należy uznać za nieusprawiedliwione. Skarżący oparł zarzuty kasacyjne na naruszeniu przepisów procesowych, to jest: art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. a także art. 141 § 4 p.p.s.a. Zmierzał przy tym do wykazania, iż Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny kontrolowanych decyzji, które - zdaniem skarżącego – organy wydały na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w którym pominęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (oględziny zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego). Organy nie zebrały więc prawidłowo materiału dowodowego i nie rozpatrzyły go w sposób wyczerpujący. W rezultacie postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Zdaniem skarżącego, Sąd Wojewódzki naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem zaakceptował stan faktyczny, który był niezgodny z rzeczywistością, a co ostatecznie doprowadziło do błędnego ustalenia, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup opału była uzasadniona i nie przekraczała granic uznania administracyjnego. Zdaniem składu orzekającego powyższe zarzuty nie były zasadne. Wyjaśnić bowiem należy, że materialnoprawną podstawę, wydanej w tej sprawie decyzji administracyjnej, stanowił art. 39 ust. 1 u.p.s. Zgodnie zaś z jego treścią, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie: części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z przepisów tych wynika zatem, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Podnieść jednocześnie należy, że art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym m. in. art. 3 ust. 4 u.p.s. obligującym organy do uwzględnienia przy rozważaniu przyznania pomocy własnych możliwości finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania. Takie rozstrzygnięcie jest przy tym dodatkowo uzasadnione w sytuacji, gdy ubiegający się o pomoc, korzystał z niej w ostatnim okresie czasu w identycznej lub innej formie. Nawet zatem trudna sytuacja skarżącego (której zarówno organy obu instancji, jak również Sąd Wojewódzki nie kwestionowały), który ubiegał się w tym przypadku o przyznanie pomocy społecznej na zakup opału, nie musiała skutkować obowiązkiem jej przyznania. Choć bowiem skarżący spełniał kryteria, uprawniające go do otrzymania zasiłku celowego, to zasadniczo z powodów ograniczonych możliwości finansowych organu, a które to powody organ I instancji w sposób rzetelny przedstawił, oraz z uwagi na wysokość dotychczas przyznanej stronie pomocy, skarżący nie musiał jej otrzymać Należy przy tym także zaznaczyć, iż wskazane wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują obligatoryjnego obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji, wydawanej w przedmiocie zasiłku celowego, danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje - w skali miesiąca - na potrzeby związane z przyznawaniem takiej pomocy, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. W takiej sytuacji brak było przesłanek do kwestionowania prawidłowości przez Sąd Wojewódzki sposobu przeprowadzenia przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego, w tym zgromadzenia i oceny dowodów. Nawet bowiem bardziej skrupulatne ustalenie rozmiaru potrzeb wnioskodawcy w powyższym zakresie, nie skutkowałoby - z uwagi na ograniczone możliwości finansowe organu pomocy społecznej - przyznaniem skarżącemu wnioskowanej przez niego pomocy. Powyższe skutkowało więc uznaniem, że zarzuty procesowe w postaci naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. były niezasadne. Wbrew stanowisku skarżącego, zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy był dostateczny do wydania rozstrzygnięcia. Należało zatem przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy, a zatem również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie był usprawiedliwiony. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) – orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.