I OW 112/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta P. a Wójtem Gminy P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. L. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta P. jako organ właściwy w sprawie Burmistrz Miasta P. wnioskiem z dnia 5 czerwca 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Wójtem Gminy P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. L. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zawiadomieniem z dnia 27 marca 2014 r. Wójt Gminy P. przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wniosek Z. L. o umieszczenie go w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu zawiadomienia stwierdził, że Z. L. ostatnio zameldowany był na pobyt stały w P. przy ul. [...]. Obecnie jest on osobą bezdomną. Nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały. Do dnia 13 grudnia 2012 r. zamieszkiwał we wsi K., gmina P. Ze względu na stan zdrowia od dnia 14 grudnia 2012 r. do dnia 29 maja 2013 r. przebywał w Powiatowym Ośrodku Wsparcia w K., a następnie został umieszczony i do dnia 31 marca 2014 r. ma przebywać w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w S. Powrót Z. L. do ostatniego miejsca pobytu, tj. do K. nie jest możliwy, ponieważ dom, w którym mieszkał został rozebrany. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. przy piśmie z dnia 10 kwietnia 2014 r. zwrócił akta sprawy do Ośrodka Pomocy Społecznej w P., wskazując, że Z. L. od wielu lat zamieszkuje na terenie gminy P. i tam powinien być objęty pomocą społeczną. Wójt Gminy P. zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. ponownie przekazał wniosek Z. L. do Miejskiego Ośrodek Pomocy Społecznej w P., podkreślając, że zainteresowany jest osobą bezdomną, a zatem właściwą do udzielenia mu pomocy jest gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały. Dodał, że Z. L. po opuszczeniu Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w S. z powodu wskazań środowiskowych przebywa w Szpitalu Wojewódzkim w L. Burmistrz Miasta P. nie zgadzając się z tym stanowiskiem, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. W uzasadnieniu wniosku organ stwierdził, że zasadniczo właściwą do udzielenia pomocy bezdomnemu jest gmina ostatniego miejsca zameldowania takiej osoby. Informacje podane przez Ośrodek Pomocy Społecznej w P. nie wskazują jednak bezspornie, że Z. L. jest osobą bezdomną. Z. L. urodził się w P. i na terenie tej gminy mieszkał przez ostatnie 20 lat. Tam korzystał z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w P., ze wsparcia Powiatowego Ośrodka Wsparcia w K., gmina P. oraz usług Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w S., do którego skierowano go jako mieszkańca gminy P. Ponadto jest uprawniony do emerytury naliczanej mu przez Oddział ZUS w B. Placówki gminy P. podejmowały w stosunku do Z. L. jako mieszkańca tej gminy szereg działań pomocowych i środowiskowych. Dopiero gdy stracił mieszkanie, uznano, że przestał być mieszkańcem gminy P. Z. L. nic nie łączy z miastem P. Z nikim z tego terenu nie utrzymywał kontaktu. Ośrodek Pomocy Społecznej w P. nie występował do MOPS w P. o zwrot świadczeń wypłaconych zainteresowanemu. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy P. wskazał, że Z. L. jest osobą bezdomną, a dla osoby bezdomnej gminą właściwą miejscowo jest gmina na terenie, której osoba bezdomna była ostatnio zameldowana na stałe, a nie gmina dotychczasowego miejsca pobytu. Ponieważ ostatnim miejscem zameldowania Z. L. na pobyt stały była miejscowość P., to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku jest Burmistrz Miasta P. Jednocześnie Wójt Gminy P. poinformował, że od czerwca 2014 r. Z. L. będzie mieszkał na warunkach komercyjnych w Rodzinnym Domu Pomocy dla Ludzi Starszych w miejscowości D. gmina Z. Na pobyt w tej placówce Z. L. wyraził zgodę, a warunki pobytu uzgodnił z właścicielką i zobowiązał się zawrzeć stosowna umowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają na mocy art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 K.p.a.), natomiast spór kompetencyjny - między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta P. a Wójtem Gminy P., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku Z. L. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Rozstrzygnięcia wymaga zatem kwestia, który z tych organów jest zobowiązany do rozpoznania wniosku Z. L. o skierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenia odpłatności za pobyt w takim ośrodku. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. dalej w skrócie "u.p.s.") osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej zlokalizowanym - co do zasady - jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej – w myśl art. 59 ust. 1 u.p.s. – wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s., który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pojęcie osoby bezdomnej, na użytek ustawy o pomocy społecznej, definiuje art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Artykuł 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. W niniejszej sprawie Z. L. spełnia warunki opisane w art. 6 pkt 8 u.p.s. Nie jest on bowiem nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Dom, w którym mieszkał do grudnia 2012 r. został bowiem rozebrany. Zainteresowany po opuszczeniu szpitala nie ma zatem żadnych możliwości zamieszkania w tym budynku. Z. L. od grudnia 2012 r. przebywał w kolejnych placówkach opiekuńczo – medycznych, to jest w Powiatowym Ośrodku Wsparcia w K., Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w S. oraz Szpitalu Wojewódzkim w L., których bezspornie nie można uznać za "lokale mieszkalne" w rozumieniu przytoczonych przepisów. Z powyższych względów Z. L. musi być uznany za osobę bezdomną, o jakiej mowa w art. 101 ust. 2 w zw. z art. 6 pkt 8 u.p.s. W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Skoro ostatnim miejscem zameldowania Z. L. na pobyt stały była gmina P., to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Z. L. o skierowanie go do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta P. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.