II SAB/Gd 100/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Skarga Starosty W. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta W. dysponuje ekspertyzą sporządzoną na jego zlecenie przez Centrum Dentrologiczne Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w P. Ekspertyza została opracowana w grudniu 2013 r., a jej przedmiotem jest inwentaryzacja i waloryzacja drzewostanu oraz projekt rewaloryzacji zabytkowej alei lipowej na ul. [...] w W. (ekspertyza k. 228- 334). Praca ta składa się z czterech części i obejmuje szczegółową inwentaryzację i waloryzację alei, ekspertyzę dendrologiczną statyki drzew szacunkową metodą SIA, ekspertyzę dendrologiczną statyki siedmiu wybranych lip metodą Elasto- Inklino oraz koncepcję projektową rewaloryzacji drzewostanu. Z ekspertyzy wynika, że dotyczy ona wszystkich drzew rosnących w zabytkowej alei w ilości ok. 189. Zlecenie opracowania powyższej ekspertyzy pozostaje w pewnym związku z prowadzonym przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. (z upoważnienia Prezydenta Miasta W.) postępowaniem administracyjnym z wniosku Zarządu Drogowego dla Powiatu P. i W. z siedzibą w P. o zezwolenie na wycięcie ośmiu drzew z terenu działki nr [...] – drogi powiatowej [...] ulicy [...]. Decyzją z dnia 27 listopada 2013 r. zezwolono wnioskodawcy na wycięcie czterech drzew, w pozostałym zakresie odmówiono udzielenia pozwolenia. Decyzją z dnia 27 czerwca 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił rozstrzygniecie organu I instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby opracowana w grudniu 2013 r. ekspertyza była dowodem w prowadzonym postępowaniu. Pismem z dnia 5 marca 2014 r. Starosta W. zażądał udostępnienia mu przez Prezydenta Miasta W. kserokopii w/w ekspertyzy oraz podania kosztów jej opracowania w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 102, poz. 1198). Wobec braku jakiejkolwiek reakcji ze strony Prezydenta W. na powyższe pismo Starosta wystąpił ze skargą na bezczynność wnosząc o zobowiązanie Prezydenta do rozpoznania wniosku, stwierdzenia, iż bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie grzywny. W odpowiedzi Prezydent Miasta W. przyznał, że nie rozpoznał wniosku skarżącego w terminie. Poinformował, że w dniu 16 lipca 2014 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie ekspertyzy w której to decyzji poinformował jednocześnie wnioskodawcę o kosztach jej sporządzenia. Wskazał, że nieudzielenie informacji w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej spowodowane zostało omyłką pracownika. Wyjaśnił, ze ekspertyza jest dowodem w sprawie o wycięcie drzew i jest dostępna dla strony Zarządu Drogowego dla Powiatu W. i P. w trybie art. 73 § 1 kpa bez żadnych ograniczeń. Pomimo wydania decyzji administracyjnej załatwiającej wniosek z dnia 5 marca 2014 r. Starosta podtrzymał skargę na bezczynność ponawiając żądanie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem Starosta W. jako organ administracji publicznej nie jest uprawniony do żądania udostępnienia mu informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie przekazywaniu informacji między organami władzy publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Z kolei ust. 3 art. 61 stanowi: "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika więc, że dostęp do informacji publicznej przysługuje "obywatelowi". Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 1122, poz. 1198 ze zm.) dostęp taki przyznaje "każdemu". Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. II SAB/Wa 386/12 (LEX nr 1246684) stwierdził: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego". Ten sam Sąd w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. II SAB/Wa 197/09 (OSP 2011/9/94) podkreślił, że "Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego". Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1316/12 (LEX nr 1235179): "Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Analiza art. 2 ust. 1 tej ustawy zawierającego pojęcie "każdemu" oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego". Podzielając powyższe rozważania należy stwierdzić, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi więc o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, iż omawiane uprawnienie przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Nie ma więc żadnych przeszkód, by o informację publiczną ubiegało się np. stowarzyszenie. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. Termin "każdy", użyty w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie organom administracji pozyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych. Zgodzić się bowiem należy, że "przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo." (P.Szustakiewicz, Ius Novum z 2010 r., nr 2 s.197). W tej sytuacji należało dojść do wniosku, że Starosta W. działając jako organ administracji publicznej nie był uprawniony do wystąpienia o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie jest też legitymowany do złożenia skargi na bezczynność innego organu w sprawie z zakresu informacji publicznej. Należy wskazać, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miało znaczenia, że zarząd powiatu, którego członkiem jest starosta jest z mocy ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg powiatowych. Wykonywanie ustawowych zadań organów nie może odbywać się przy wykorzystaniu ustawy, której celem jest zagwarantowanie obywatelom prawa do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służy przekazywaniu informacji między organami. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.