II OW 86/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].04.2014r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. a Wojewodą [...] w przedmiocie rozpoznania zażaleń A. W. i D. H. na postanowienie Starosty P. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. jako organ właściwy do rozpoznania zażaleń A. W. i D. H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażaleń A. W. i D. H. na postanowienie Starosty P. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], zmieniające własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów wsi P. i części gruntów wsi O. w gminie P. w powiecie p.. Wnioskodawca wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] września 2013 r. Kolegium uchyliło w całości decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2013 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi P. i części wsi O. i przekazało tę sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta nie była zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubinie. W dacie wydania decyzji ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003r., Nr 178, poz.1749 ze zm.) nie wskazywała wprost organu wyższego stopnia, zatem zgodnie z zasadą wynikającą z art.17 pkt 1 k.p.a. i art.1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz.856, ze zm.), organem wyższego stopnia w sprawach scaleń i wymiany gruntów było samorządowe kolegium odwoławcze. Ze względu na właściwość miejscową wynikającą z przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz.1925), organem odwoławczym od decyzji w sprawie scalenia i wymiany gruntów z terenu powiatu p. było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. W dniu 15 października 2013 r. weszła w życie nowela do ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zmieniająca m.in. właściwość instancyjną. W myśl art.3 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2013, poz. 1157), organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Nowela uregulowała też kwestie intertemporalne stanowiąc w art. 2, że do postępowań scaleniowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Kolegium wskazało dalej, że już pod rządami znowelizowanej ustawy, w toku ponownego postępowania Starosta P. wydał postanowienie z dnia [...] października 2013 r. zmieniając własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie scalenia gruntów wsi P. i części wsi O.. Postanowienie to wydał powołując się wyłącznie na przepis art.123 k.p.a. i błędnie pouczając o nieprzysługiwaniu nań środka zaskarżenia. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że jest to postanowienie wydane w trybie art. 7 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i służy na nie zażalenie (art. 7 ust. 6 ustawy). Zażalenia na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wnieśli A. W. i D. H. zaznaczając, że pomimo braku pouczenia o środku zaskarżenia uważają, że przysługuje na nie zażalenie. W zażaleniach, wniesionych odrębnie, choć mających identyczną treść zaznaczyli, że postanowienie zostało ogłoszone poprzez wywieszenie, która to czynność miała miejsce w dniu 12 listopada 2013 r. W późniejszym czasie skarżący składali szereg innych środków zaskarżenia, w tym dotyczących zwłoki w rozpatrzeniu sprawy. Kolegium doszło do przekonania, że postanowienie Starosty P. z dnia [...] października 2013 r. jest sprawą nową, a zatem rozpatrzenie zażaleń na to postanowienie należy, zgodnie z art. 3 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w aktualnie obowiązującym brzmieniu, do właściwości Wojewody [...]. Z tej przyczyny Kolegium na podstawie art. 65 §1 k.p.a. przekazało zażalenia A. W. i D. H. oraz inne ich pisma dotyczące sprawy scalenia gruntów Wojewodzie [...]. Zdaniem Kolegium w sprawie scalenia gruntów wsi P. i części gruntów wsi O. instancyjny tok postępowania administracyjnego został wyczerpany zanim weszła w życie nowela z dnia 30 sierpnia 2013 r. Oznacza to, że sprawa została zakończona z chwilą doręczenia stronom decyzji Kolegium z dnia [...] września 2013 r., co miało miejsce w dniach 13-16 września 2013 r., a więc jeszcze pod rządami art. 3 ust.1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od 16 października 2013 r. Jakkolwiek postanowienie Starosty P. z dnia [...] października 2013 r. zmienia własne postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2010 r., to jednak zostało ono podjęte już w ponownym postępowaniu, które w całości toczy się już pod rządami przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Te okoliczności przesądzają zdaniem Kolegium o tym, że organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowych zażaleń jest organ wskazany w art. 3 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, czyli Wojewoda [...]. Wojewoda [...] również uznał się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy i pismem z dnia 28 marca 2014 r. zwrócił Kolegium zażalenia a także pozostałe pisma. Swój brak właściwości Wojewoda wywiódł z tego, że skoro zaskarżone postanowienie zmienia postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r., to jest to sprawa wszczęta i niezakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a zatem – zgodnie z jej art. 2 ust. 2 - do tego postępowania stosuje się przepisy dotychczasowe. Konsekwencją tego jest uznanie, że organem wyższego stopnia w tej konkretnej sprawie jest nadal Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...] wniósł o wskazanie Kolegium jako organu właściwego do rozpatrzenia wniesionych zażaleń. Zdaniem Wojewody bezspornym jest, że postępowanie scaleniowe zostało faktycznie wszczęte w dniu [...] kwietnia 2010 r. i do dnia dzisiejszego projekt scalenia gruntów nie został zatwierdzony ostateczną decyzją. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek dotyczy sporu kompetencyjnego, o którym mowa w art.4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. tj. 2012, poz.270 ze zm.). Przez spór kompetencyjny, w rozumieniu wskazanego przepisu, należy rozumieć sytuację, w której z jednej strony organ jednostki samorządu terytorialnego, a z drugiej organ administracji rządowej uważają się za niewłaściwe w sprawie. Mamy wówczas do czynienia z tzw. sporem negatywnym. Tego rodzaju spór zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a dotyczy on wskazania organu właściwego do rozpoznania zażaleń A. W. i D. H. na postanowienie Starosty P. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], zmieniające własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów wsi P. i części gruntów wsi O. w gminie P. w powiecie p.. Istota sporu sprowadza się do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z organów jest właściwy do rozpoznania wymienionych zażaleń: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. czy Wojewoda [...]. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że postępowanie scaleniowe wszczęte przez Starostę P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. t.j. 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Przepisy tej ustawy do czasu jej nowelizacji ustawą z 30 sierpnia 2013 r. stanowiły, że organem prowadzącym postępowanie scaleniowe w pierwszej instancji jest starosta, a zatem organem właściwym do przeprowadzenia postępowania odwoławczego było samorządowe kolegium odwoławcze. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz.U. 2013 r. Nr 1157) wprowadziła zmiany polegające m.in. na wskazaniu wojewody, jako organu odwoławczego. W myśl art.1 pkt 3 ustawy nowelizującej - art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów otrzymał brzmienie: "1. Postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda."; Równocześnie jednak ustawodawca postanowił, że do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe ( art.2 ustawy nowelizującej). Językowa wykładnia powołanego przepisu zawierającego normę prawną o charakterze intertemporalnym prowadzi do wniosku, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem 16 października 2013 r. (data wejścia w życie ustawy) należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące - zarówno te o charakterze materialnym, jak i procesowym. Ustawodawca nie rozróżnił bowiem, czy czasowe stosowanie przepisów dotychczasowych odnosi się do przepisów prawa materialnego, czy procesowego. Cytowany przepis będzie miał więc zastosowanie także co do ustalenia organu wyższego stopnia w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego. Oznacza to, że w sprawach scaleniowych wojewoda będzie organem wyższego stopnia w stosunku do starosty tylko w sytuacji, kiedy postępowanie zostało wszczęte po dniu 16 października 2013 r. W innych przypadkach, zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 17 pkt 1 k.p.a. będzie to samorządowe kolegium odwoławcze. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego wniosku postępowanie scaleniowe nie zostało zakończone. Nie można podzielić stanowiska prezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że "z uwagi na uchylenie w trybie odwoławczym decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2013 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji postępowanie się zakończyło, zaś postanowienie Starosty P. z dnia [...] października 2013 r. jakkolwiek zmienia własne postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2010 r., to jednak zostało ono podjęte już w ponownym postępowaniu, które w całości toczy się już pod rządami przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu aktualnie obowiązującym". Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r. uchylająca decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2013 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów nie zakończyła postępowania scaleniowego wszczętego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Organ odwoławczy orzekł bowiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, nie była to zatem decyzja kończąca postępowanie scaleniowe. Brak także jakichkolwiek argumentów przemawiających za tym, że - jak twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze - "postanowienie Starosty P. z dnia [...] października 2013 r. jest sprawą nową". Skoro postępowanie scaleniowe wszczęte postanowieniem Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2010 r., zmienionym postanowieniem tego organu z dnia [...] października 2013 r. nie zakończyło się, to należy przyjąć, że do tego postępowania stosuje się przepisy dotychczasowe, a to zgodnie z art.2 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zatem organem właściwym do rozpoznania zażaleń A. W. i D. H. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.