I OSK 2252/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 831/14 w sprawie ze skargi M. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 marca 2015 roku sygn. akt III SA/Lu 831/14 oddalił skargę M. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Burmistrz W. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia położonych we wsi P. nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] stanowiącą własność Gminy H. z działkami nr [...] i [...] (będących we władaniu M. B. i J. B.) oraz przekazał do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w B. P. sprawę ustalenia przebiegu spornych granic tych nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w trakcie rozprawy granicznej, na którą stawiły się strony, upoważniony geodeta po przeprowadzeniu wizji w terenie poinformował zainteresowanych, że brak jest w sprawie jednoznacznych dowodów, o których mowa w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 roku, Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: p.g.k.), pozwalających ustalić przebieg granic. Na odcinku oznaczonym punktami nr [...] i odcinku oznaczonym punktami nr [...] między nieruchomością nr [...] stanowiącą własność Gminy H., a działkami nr [...] i nr [...] został ujawniony spór graniczny. Wobec braku możliwości zakończenia istniejącego sporu poprzez zawarcie ugody, o której mowa w art. 31 ust. 4 p.g.k., geodeta dokonał tymczasowego utrwalenia punktów granicznych według wskazań obu stron, oznaczył przebieg granic na szkicu granicznym stanowiącym integralną część protokołu granicznego, sporządził opinię techniczną w sprawie i całość dokumentacji przekazał organowi prowadzącemu postępowanie. Sporządzone przez geodetę materiały w tej sprawie włączono w dniu 15 czerwca 2011 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej we W. W ocenie organu I instancji, w tych okolicznościach należało postępowanie administracyjne umorzyć w trybie art. 34 ust. 2 cytowanej ustawy, a sprawę z urzędu przekazać do sądu powszechnego. Po rozpatrzeniu odwołania M. B. i J. B., decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało decyzje Burmistrza W. w mocy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i J. B., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. polegające na oparciu ustaleń w zakresie stanu faktycznego wyłącznie o dowody przedstawione przez Burmistrza W. i zaniechanie przeprowadzenia z urzędu innych dowodów, a zwłaszcza dowodu w postaci mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 z dnia 1 grudnia 2008 r. oraz pisma Wójta Gminy H. z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...], w sytuacji, gdy przeprowadzenie tych dowodów było niezbędne dla wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności; naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wartościowanie dowodów i przypisywanie większego znaczenia dowodom wskazanym przez Burmistrza W., a nie dowodom zgłaszanych przez skarżących, co doprowadziło do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, a w szczególności nie odniesienie się do całokształtu zarzutów podniesionych w odwołaniu i zawartych w nim wniosków dowodowych. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie narusza prawa. Sąd uznał za zasadne stanowisko Kolegium, że w badanej sprawie wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Sąd podkreślił, że dowody zgromadzone w sprawie nie dają podstawy do przyjęcia, że można w sposób jednoznaczny ustalić przebieg spornej granicy na podstawie istniejących znaków i śladów granicznych oraz dostępnej organowi dokumentacji. W sytuacji zaś, gdy dokumentacja geodezyjna zawiera sprzeczne ze sobą dane (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) i nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia przebiegu granic na podstawie zgromadzonych dowodów, a właściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na wyznaczenie granicy według propozycji geodety prowadzącego czynności rozgraniczeniowe, to zgodnie z art. 34 ust. 2 p.g.k., organ ma obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Postępowanie administracyjne nie naruszało, wbrew zarzutom i wnioskom skargi, zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego w świetle przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy należało uznać w ocenie Sądu I instancji za kompletny i pozwalający na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, uzasadnienie zaskarżonego aktu zaś za spełniające wymogi wynikające z dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. dotyczące elementów składających się na uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił również, że pismo Wójta Gminy H. z dnia [...] grudnia 2008 r. skierowane do Wojewody [...] (k. 15 akt adm.) nie jest dowodem wskazującym na przebieg granic. Zawiera ono między innymi wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej, że Gminie H. przysługuje prawo własności działki nr [...] zlokalizowanej w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] oraz ogólne informacje na temat wydzielenia nieruchomości z działek nr [...] i nr [...] stanowiących własność skarżących. Pismo to nie zawierało jakichkolwiek danych odnośnie granic działek. Podobnie mapa z dnia 1 grudnia 2008 r. (k. 16 akt adm.) ilustrująca między innymi przebieg drogi nr [...] i położenie zlokalizowanych przy niej nieruchomości (w tym działki nr [...]) nie jest dowodem na to, że szerokość drogi wynosi 3 m, jak to twierdzą skarżący w piśmie z dnia 25 maja 2011 r. i, że zachodzą podstawy do precyzyjnego ustalenia granicy działki nr [...] w oparciu o tego rodzaju dokument. Porównanie szkicu granicznego (załącznika do protokołu granicznego z dnia 25 maja 2011 r.) z mapą z dnia 1 grudnia 2008 r. pozwala jedynie na ustalenie, że na drodze nr [...] znajduje się jezdnia z płyt betonowych, zaś działka nr [...] oddzielona jest od drogi nowym ogrodzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaznaczył, że formalnie organ II instancji nie odniósł się do zarzutu, że organ I instancji pominął wskazane wyżej dowody. Nie ustosunkował się również do kwestii, że dokumenty te przedłożone do protokołu granicznego pozwalały organowi na "przeprowadzenie granicy wzdłuż linii czerwonej". Sąd wyjaśnił w tym miejscu, że linia czerwona – według protokołu rozgraniczeniowego – oznacza przebieg granicy wyznaczonej punktami [...] – to jest granicy wskazywanej przez skarżących, przebiegającej po jezdni z płyt betonowych, tuż za ogrodzeniem działki nr [...], na wysokości działki nr [...] – prawie przez środek drogi. Granica "zielona" wyznaczona punktami [...] – wskazywana przez Wójta Gminy H. przebiega zaś po działce nr [...] pomiędzy jej nowym ogrodzeniem a budynkami gospodarczymi posadowionym na tejże działce. Dalszy przebieg linii "zielonej" oznacza, że działka nr [...] powinna być znacząco pomniejszona o szeroki pas gruntu od strony drogi (działki nr [...]). W warunkach niniejszej sprawy Kolegium nie musiało jednak, zdaniem Sądu I instancji, szczegółowo wyjaśniać problemu dopuszczalności ustalenia granicy wzdłuż linii czerwonej. Sąd podał, że Kolegium nie podjęło się samodzielnej oceny tych dwóch dowodów (mapy z 2008 r. oraz pisma z 2008 r.) co nie było błędem, skoro Burmistrz W. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. jasno i wyraźnie wyjaśnił, że dokonał oceny przedstawionej dokumentacji, że jest ona sporządzona w sposób prawidłowy, że włączenie dokumentacji technicznej do właściwego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zostało poprzedzone czynnościami sprawdzającymi poprawność wykonania zgłoszonych prac, a pozytywny wynik kontroli Starostwa Powiatowego we W. uzasadniał włączenie w dniu 15 czerwca 2011 r. dokumentacji opracowanej w trakcie czynności związanych z rozgraniczeniem do ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Sąd I instancji podkreślił, że w realiach skontrolowanego postępowania rozgraniczeniowego rzeczą organu nie było dokonanie indywidualnej oceny każdego dowodu z osobna i wyrażenie przez organ stanowiska na temat: co wynika z analizy poszczególnych dokumentów geodezyjnych odnośnie szczegółowego przebiegu granic na gruncie i jak te granice powinny być wyznaczone przez geodetę. Takiego wniosku nie można wywodzić ani z treści przepisów p.g.k., ani z przepisów rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 roku, Nr 45, poz. 453). Skarżący nie podnieśli żadnego konkretnego argumentu, że zachodzą obiektywnie uzasadnione podstawy do stwierdzenia wadliwego wykonania czynności rozgraniczeniowych i do zwrócenia dokumentacji technicznej do poprawy i uzupełnienia przez geodetę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli M. B. i J. B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkujące przyjęciem przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, więc nie dokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, że nie przeprowadzenie dowodu z dołączonej do protokołu rozgraniczeniowego przez skarżących mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 z dnia 1 grudnia 2008 roku oraz z pisma Wójta Gminy H. z dnia [...] grudnia 2008 roku znak: [...] nie było niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie miało znaczenia dla wydania decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazano również na naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku, tj. przyjęcie, że nie odniesienie się przez organy administracji do zgłaszanych przez skarżących dowodów nie rzutowało na niekompletność zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, mimo, iż z akt sprawy wynika, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., i tym samym naruszenie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że wbrew stanowisku Sądu I instancji przedmiotowe dowody z mapy ewidencyjnej oraz z pisma Wójta Gminy H. mają dla sprawy istotne znaczenie, albowiem oba te dokumenty wskazują, że działka nr [...] należąca do Gminy H. posiada szerokość 3 m (a nie 6 m - jak wywodzi Gmina H.). Zdaniem skarżących kasacyjnie jeśli organy uznały, że powołane wyżej dowody nie miały znaczenia dla sprawy, to powinny w uzasadnieniu swoich decyzji odnieść się do nich i wskazać przyczyny nie wzięcia ich pod uwagę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wbrew stanowisku autorki skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał ustaleń w oparciu o cały zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, również w oparciu o mapę ewidencyjną z 1 grudnia 2008 r. i pismo Wójta Gminy H. z dnia [...] grudnia 2008 r. Sąd obszernie odniósł się do tych dwóch dowodów. Nie są także trafne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 487/08). Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, a także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementu znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do wadliwego według skarżących kasacyjnie zaakceptowania nieprawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Tę wadliwość skarżący upatrują w szczególności w pominięciu przez organy administracji dwóch dowodów mapy ewidencyjnej z dnia 1 grudnia 2008 r. i pisma Wójta Gminy H. z dnia [...] grudnia 2008 r. W tym miejscu należy zatem przypomnieć, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd pierwszej instancji uwzględnia skargę gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, tylko gdy uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wskazano wyżej Sąd pierwszej instancji szeroko uzasadnił, dlaczego złożone przez skarżących dwa dowody nie miały wpływu na wynik sprawy. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia skargi pomimo nie odniesienia się do tych dowodów przez organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaznaczył, że formalnie organ II instancji nie odniósł się do zarzutu, że organ I instancji pominął wskazane wyżej dowody i nie ustosunkował się do kwestii, że dokumenty te przedłożone do protokołu granicznego pozwalały organowi na "przeprowadzenie granicy wzdłuż linii czerwonej". Sąd pierwszej instancji prawidłowo jednak przyjął, że pismo Wójta Gminy H. z dnia [...] grudnia 2008 r. skierowane do Wojewody [...] nie jest dowodem wskazującym na przebieg granic. Zawiera ono między innymi wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej, że Gminie H. przysługuje prawo własności działki nr [...] zlokalizowanej w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] oraz ogólne informacje na temat wydzielenia nieruchomości z działek nr [...] i nr [...] stanowiących własność skarżących. Pismo to nie zawierało jakichkolwiek danych odnośnie granic działek. Podobnie mapa z dnia 1 grudnia 2008 r. ilustrująca między innymi przebieg drogi nr [...] i położenie zlokalizowanych przy niej nieruchomości (w tym działki nr [...]) nie jest dowodem na to, że szerokość drogi wynosi 3 m, jak to twierdzą skarżący i, że zachodzą podstawy do precyzyjnego ustalenia granicy działki nr [...] w oparciu o tego rodzaju dokument. Porównanie szkicu granicznego (załącznika do protokołu granicznego z dnia 25 maja 2011 r.) z mapą z dnia 1 grudnia 2008 r. pozwala jedynie na ustalenie, że na drodze nr [...] znajduje się jezdnia z płyt betonowych, zaś działka nr [...] oddzielona jest od drogi nowym ogrodzeniem. Z powyższego wynika, że uchybienia organów w tym zakresie nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji przekonywująco wyjaśnił, że organy administracji słusznie zaakceptowały stanowisko upoważnionego geodety, że brak jest jednoznacznych dowodów, o których mowa w art. 31 ust. 2 p.g.k. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, która podważyłaby przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko. Natomiast próba podważenia stanowiska Sądu w oparciu o wskazane dwa dowody tj. mapę ewidencyjną z 1 grudnia 2008 r. i pismo Wójta Gminy H. z dnia [...] grudnia 2008 r., wręcz przeciwnie potwierdza, że powstały spór graniczny, ze względu na sprzeczność danych wynikającego z zebranego materiału dowodowego co do przebiegu granicy, nie pozwala na ustalenie granicy w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 33 ust. 1 p.g.k. Dodać tu należy, że geodeta w postępowaniu rozgraniczeniowym nie ustala przebiegu spornych granic na podstawie powierzchni działek wynikającej z wypisu z ewidencji gruntów. W tych okolicznościach stosownie do art. 34 ust. 2 p.g.k. postępowania administracyjne słusznie umorzono i przekazano sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji dokonując stosownie do treści art. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem ich zgodności z prawem, zasadnie, nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., na podstawie art. 151 oddalił skargę. Mając na względzie powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.