II GSK 28/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z R Spółki z o.o. z siedzibą w R od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 623/14 w sprawie ze skargi Z R Spółki z o.o. z siedzibą w R na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr[..] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z R Spółki z o.o. z siedzibą w R na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę Z. R. Sp. z.o.o. w R. (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] 2013 r. w miejscowości R. na drodze krajowej nr [...] pracownicy Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli zespół pojazdów składający się z dwuosiowego ciągnika siodłowego oraz trzyosiowej naczepy. Pojazdem wykonywany był transport drogowy płyt szkła w stojakach w imieniu skarżącej Spółki. W trakcie kontroli stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego wynosił [...] t i przekraczał dopuszczalną normę o [...] t. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD) nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Decyzją z dnia [...] 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, GITD utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstanyjną, podzielając zawartą tam argumentację. WSA w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że pojazd skarżącej przekraczał parametry w zakresie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego. W trakcie kontroli na zalegalizowanym stanowisku do ważenia pojazdów, przy pomocy zalegalizowanych przyrządów pomiarowych, stwierdzono przekroczenie o [...] t dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej. W ocenie Sądu I instancji wysokość przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego [...] oraz fakt, że przewożono ładunek podzielny prowadzi do wniosku, że posiadane zezwolenie kategorii IV nie uprawniało do przewozu takiego ładunku. Zezwolenie kategorii III - VII jest wydawane na ładunek niepodzielny, a jak stanowi art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), dalej: p.r.d., zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Zatem tylko zezwolenie kategorii I i II upoważnia do przewozu ładunku podzielnego i niepodzielnego. Skarżąca nie przedstawiła dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności realizując czynności związane z przejazdem oraz że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, dlatego nie było podstaw do zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. Organ administracji zasadnie uznał brak podstaw do zwolnienia skarżącej z odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., ponieważ przewożony ładunek podzielny w postaci płyt szkła w stojakach, przewożony w ten sposób, nie był drewnem ani ładunkiem sypkim. Spółka zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, a także dopuszczenia dowodów z dokumentów załączonych do skargi oraz rozważenia konieczności zawieszenia postępowania w sprawie i skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie zarzutu opisanego w pkt I. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: Przepisów prawa materialnego, tj.: I. § 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz.U. z 2012 r. poz. 1061) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za podstawę materialną wydanej w niniejszej sprawie decyzji oraz zaskarżonego wyroku, w sytuacji gdy przepis ten jest w oczywisty i rażący sposób niezgodny z przepisami Dyrektywy Rady nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. w sprawie określenia maksymalnych wymiarów poszczególnych pojazdów kołowych w ruchu krajowym i ponadgranicznym na obszarze Wspólnoty oraz określenia maksymalnych ciężarów w ruchu ponadgranicznym, dalej: dyrektywa, tj. art. 1 ust. 1 pkt b), art. 3 ust. 1 w zw. z pkt. 3.4.1 i 3.4.2 załącznika nr 1 do tej dyrektywy oraz art. 11 ust. 1 tej dyrektywy; ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu: II. art. 140 aa ust. 4 pkt 1 lit. a) oraz b) p.r.d. poprzez brak uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy Skarżący dochował należytej staranności w czynnościach związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia w związku z brakiem udziału w czynnościach załadunkowych i wpływu na umieszczenie ładunku w pojeździe, zatem postępowanie w tej sprawie nie powinno być wszczęte albo powinno zostać umorzone; III. art. 140 aa ust. 4 pkt 2 ustawy p.r.d. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że w niniejszej sprawie powinien on mieć zastosowanie, tj. postępowanie nie powinno być wszczęte lub powinno być umorzone z uwagi na to, że rzeczywista masa całkowita pojazdu nie przekraczała dopuszczalnych wielkości, a przekroczenie dotyczyło wyłącznie nacisku na oś pojazdu w przypadku przewozu ładunku w postaci płyt szkła na stojakach; ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów: IV. art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. a) p.r.d. poprzez brak uwzględnienia skargi mimo jego niezastosowania w sprawie i wymierzenia kary Skarżącemu na podstawie przepisu przewidującego surowszą sankcję, tj. art. 140 ab ust. 1 pkt 2 p.r.d., a mającemu zastosowanie do innych stanów faktycznych; Przepisów postępowania, tj.: V. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie go z naruszeniem zasad praworządności i brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy załatwieniu sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik; VI. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia art. 8 k.p.a. przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób, który powoduje utratę zaufania obywateli do organów Państwa oraz nie kształtuje świadomości i kultury prawnej obywateli, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; VII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; VIII. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia art. 80 k.p.a. przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzez uznanie za udowodnione naruszenia prawa przez Skarżącego, w sytuacji gdy kontrola odbywała się w warunkach rzutujących bezpośrednio na niemiarodajność jej wyników, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, mając na uwadze przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w niej zarzutów procesowych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania skargi kasacyjnej wynika z tego, że warunkiem kontroli stosowania prawa materialnego przez organy i oceny tego procesu przez Sąd I instancji jest ustalenie, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna Spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne merytorycznie, a formalnie wadliwe są zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie przepisów postępowania. Wprawdzie ich formalna wadliwość nie pozwala na odrzucenie skargi kasacyjnej, jednak uniemożliwia Sądowi II instancji dokonanie oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia stawianych w zarzucie naruszeń prawa. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a przy tym profesjonalnym, zatem jej skuteczność jest uzależniona od wypełnienia przez stronę warunków formalnych przypisanych temu środkowi przez ustawę. Art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. wskazuje niezbędne elementy formalne skargi kasacyjnej. Nie wszystkie wymienione tam warunki mają jednakowe znaczenie dla poprawności konstrukcji tej skargi, jednak niektóre decydują o tym, czy Sąd II instancji może skutecznie dokonać kontroli skarżonego wyroku z perspektywy wynikającej z zarzutów kasacyjnych. NSA wskazuje, że judykatura zliberalizowała formalną stronę skargi kasacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), jednak nie jest to równoznaczne ze zwolnieniem strony skarżącej kasacyjnie z konieczności sformułowania zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia. Warunek taki wprost wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zatem poprawna od strony formalnej skarga kasacyjna musi w zarzutach wskazywać naruszone przez Sąd I instancji przepisy, a w uzasadnieniu ma wyjaśnić na czym polega ich naruszenie, ale przede wszystkim jaki jest związek naruszenia z rozstrzygnięciem. W przypadku zarzutów podnoszących naruszenie prawa procesowego jest to o tyle istotne, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. nie wszystkie naruszenia proceduralne mogą być podstawą kasacyjną, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymagań. Wprawdzie w zarzutach procesowych podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z określonymi przepisami k.p.a., to jednak wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a więc przepisu, którego Sąd I instancji nie stosował, bo przecież skarżonym wyrokiem oddalono skargę Spółki. Skoro WSA w Warszawie jako podstawę skarżonego wyroku stosował art. 151 p.p.s.a., to ewentualna wadliwość mogła nastąpić w ramach tej podstawy prawnej. Podstawową zasadą jest to, że naruszyć można przepisy, które były stosowane, a nie te, których nie stosowano. Oczywiście Spółka mogłaby stawiać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., ale wtedy powinna w uzasadnieniu wskazywać okoliczności związane z naruszeniem konkretnych przepisów, skutkiem których powinno być uwzględnienie skargi. Uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej w tym zakresie odwołuje się do kilku ogólnikowych i zdawkowych stwierdzeń co do postępowania, zatem trudno uznać, że wykazuje związek naruszeń przepisów objętych zarzutami z rozstrzygnięciem. Z tych właśnie powodów Sąd II instancji uznał niezasadność zarzutów procesowych skargi kasacyjnej. Zdaniem NSA nieufne są również zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego. W ich ramach Spółka twierdzi, że wyrok Sądu I instancji narusza § 1 rozporządzenia z dnia 6 września 2012 r., gdyż akceptuje rozstrzygnięcie organów, które przyjęły ten przepis jako materialną podstawę decyzji, w sytuacji gdy przepis ten jest niezgodny z przepisami dyrektywy nr 96/53/WE w sprawie określenia maksymalnych wymiarów poszczególnych pojazdów kołowych w ruchu krajowym i ponadgranicznym na obszarze WE oraz określenia maksymalnych ciężarów w ruchu ponadgranicznym, czyli z art. 1 ust. 1 pkt b/, art. 3 ust. 1 w związku z pkt 3.4.1. i 3.4.2. załącznika nr 1 do tej dyrektywy oraz jej art. 11 ust. 1. Tak postawiony zarzut jest nietrafny, gdyż z treści art. 3 ust. 2 dyrektywy 96/53/WE jednoznacznie wynika, że państwo członkowskie ma prawo do wprowadzenia przepisów, z poszanowaniem prawa wspólnotowego, które mogą ustanowić obowiązek wykazywania przez pojazdy zarejestrowane lub dopuszczonego do ruchu na terytorium tego państwa, parametrów ciężaru i wymiarów, które odpowiadają wymaganiom krajowym. Taki właśnie charakter mają przepisy kwestionowanego przez Spółkę rozporządzenia regulującego dopuszczalne naciski pojedynczych osi pojazdów i wykazu dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton. Zatem twierdzenie Spółki, że w tym zakresie skarżony wyrok narusza przepisy prawa materialnego nie znajduje prawnego uzasadnienia. W kontekście przedstawionych wywodów za niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane przez Spółkę jako zarzuty alternatywne w stosunku do zarzutu oznaczonego w pkt I skargi kasacyjnej. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy nie naruszyły art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a/ i b/ p.r.d. w związku z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. a/ tej ustawy, poprzez uznanie, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary oraz że niezasadnie nałożono na Spółkę karę surowszą niż ta, jaka powinna być wymierzona ze względu na poczynione ustalenia faktyczne. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że podstawą do wymierzenia kary było przekroczenie nacisku osi na określonej kategorii drogi, zatem problem nie polegał na wadliwym załadunku towaru, na który to załadunek nie miał wpływu kierowca, ale na niewłaściwym wyborze drogi, którą wykonywano przewóz i poprzez to dopuszczenie do sytuacji, że pojazd był nienormatywny i poruszał się bez właściwego zezwolenia określonej kategorii. Z akt sprawy wynika, że wybór trasy przejazdu był podyktowany innymi względami, niż niemożność decydowania o poprawnym załadowaniu pojazdu. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.