II GSK 26/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 522/14 w sprawie ze skargi Powiatu B. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz Powiatu B. 7290 (siedem tysięcy dwieście dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., oddalił skargę Powiatu B. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. I Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Powiat B. (dalej: skarżący lub beneficjent) zawarł z Województwem M. w dniu [...] sierpnia 2010 r. umowę o dofinansowanie na realizację projektu pn. "[...]", przy czym umowa była zmieniana siedmioma aneksami ([...]). W wyniku kontroli planowej na zakończenie realizacji projektu przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 2013 r. przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych (w skrócie: MJWPU lub organ pierwszej instancji) stwierdzono i opisano w informacji pokontrolnej naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655, z późn. zm.), dalej: p.z.p. poprzez dyskryminacyjny opis przedmiotu zamówienia, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję w związku ze stosowaniem w opisie przedmiotu zamówienia nazw własnych (znaków towarowych), naruszenie § 3 ust. 7-8 umowy o dofinansowanie oraz prawa krajowego i unijnego poprzez niezachowanie zasady konkurencyjności. W zastrzeżeniach do ustaleń zawartych w informacji pokontrolnej beneficjent nie zgodził się ze stanowiskiem kontrolujących, iż dokonał on opisu przedmiotu zamówienia za pomocą znaków towarowych bez dopuszczenia rozwiązań równoważnych. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie m.in. art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 i ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885), dalej: u.f.p., oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., zobowiązała beneficjenta do zwrotu dotacji w wysokości 357 923,65 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż beneficjent realizując projekt, w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego naruszył art. 29 ust. 2 oraz art. 29 ust. 3 p.z.p., przy czym w informacji pokontrolnej nie ujęto przedmiotowego naruszenia art. 29 ust. 3 p.z.p. W ocenie organu beneficjent w dokumencie – "Przedmiar" będącym załącznikiem nr 10 do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) użył do opisu przedmiotu zamówienia zapisów wskazujących na konkretnego producenta czy typ technologii np.: pustaki ceramiczne P., emulsja A. U., grzejniki P., zawory D., zawór H., wodomierz firmy P., osłona firmy A. oraz innymi niewymienionymi w informacji pokontrolnej. Jednocześnie organ nie podważał, że beneficjent w wyniku zmiany treści SIWZ, dopuścił stosowanie produktów równoważnych, niemniej organ uznał, że stosowanie znaków towarowych do opisania przedmiotu zamówienia we wskazanych przypadkach nie było konieczne, a skarżący mógł opisać przedmiot zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń. Wymienione produkty, w tym wskazany materiał budowlany, grzejniki, zawory, studzienki kanalizacyjne, zawory termostatyczne, emulsje, osłony nie stanowią urządzeń i materiałów o dużym stopniu złożoności i można było je opisać, poprzez podanie parametrów oraz właściwości. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że pomimo argumentacji skarżącego, że nie mogło dojść do ograniczenia konkurencyjności, gdyż w postępowaniu zostało złożonych 10 ofert, co trzykrotnie przewyższa średnią dla zamówień tego rodzaju, to jednak w postępowaniu mogli wziąć udział tylko wykonawcy, którzy oferowali materiały budowlane wskazanych producentów, co mogło spowodować odstąpienie od udziału w przetargu wykonawców oferujących materiały spełniające te same parametry jakościowe i funkcjonalne innych producentów. Według organu istniała zatem potencjalna możliwość wyrządzenia szkody polegająca na niezłożeniu oferty, która mogłaby być tańsza od wybranej. Odnosząc się do zarzutów beneficjenta, że przedmiar robót miał charakter pomocniczy i nie był w żaden sposób wiążący dla wykonawców, MJWPU stwierdziła, że niezależnie od zastosowania ceny ryczałtowej, kosztorys sporządzony w oparciu o przedmiar, był istotnym elementem składanej oferty. Z tego względu przyjęto, że w postępowaniu doszło również do naruszenia art. 29 ust. 3 p.z.p. Ponadto organ pierwszej instancji podał, iż wskazane naruszenia przepisów Prawa zamówień publicznych obligują do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i wyliczenia korekty finansowej metodą wskaźnikową. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Zarząd Województwa M. utrzymał w mocy decyzję MJWPU z dnia [...] grudnia 2013 r. Akceptując ustalony stan faktyczny i prawny sprawy uznał, iż Powiat B. jest zobowiązany do zwrotu kwoty 357 923,65 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania wskazanych środków. Zdaniem organu drugiej instancji działania beneficjenta związane z udzieleniem opisanych zamówień publicznych naruszyły art. 29 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 p.z.p., poprzez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję w związku z użyciem znaków towarowych, patentów lub źródła pochodzenia. Zauważono, że wskazanie konkretnych rozwiązań (produktów) może działać zniechęcająco na oferentów chcących zaoferować rozwiązania inne, niż wskazane z nazwy przez zamawiającego. Takie zachowanie należało uznać za przejaw nierównego traktowania wykonawców i naruszenie zasady uczciwej konkurencji. Wywiedziono, iż stosownie do treści art. 23 ust. 2 dyrektywy 2004/18/WE Specyfikacja techniczna powinna umożliwiać oferentom jednakowy dostęp i nie może powodować tworzenia nieuzasadnionych przeszkód w otwarciu zamówień publicznych na konkurencję. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Powiat B. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, podnosząc, że organy naruszyły m.in. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy w sposób niepełny, a także art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 2 i ust. 3 p.z.p. poprzez przyjęcie, iż skarżący dopuścił się naruszenia ww. przepisów poprzez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób utrudniający uczciwą konkurencję oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez brak określenia chociażby potencjalnej wysokości szkody jaką miałby ponieść budżet UE na skutek naruszenia przez skarżącego zasad uczciwej konkurencji. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący zgodnie z § 3 ust. 7 umowy o dofinansowanie zobowiązał się do realizowania projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego oraz procedurami obowiązującymi w RPO WM, tj. procedurami udzielania zamówień publicznych oraz przejrzystości, jawności i uczciwej konkurencji. Za niezasadny WSA uznał zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Wykorzystanie środków z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu – w tym przypadku procedur udzielania zamówień publicznych – wiąże się z obowiązkiem ich odzyskania, wynikającym z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (...) (Dz. U. UE.L. Nr 210, poz. 25 ze zm.; dalej; rozporządzenie nr 1083/2006). Zdaniem Sądu pierwszej instancji niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 2 i ust. 3 i art. 7 p.z.p. W ocenie Powiatu B., przedmiar robót miał charakter pomocniczy i nie był w żaden sposób wiążący dla wykonawców. Nadto informacja o zamieszczeniu przedmiaru robót jako załącznika znajduje się tylko w jednym miejscu i nie jest mu przypisana żadna rola. Natomiast Zarząd Województwa M. uznał, iż skarżący zamieścił przedmiar w dokumentacji przetargowej, jako załącznik nr 10 do SIWZ, dodatkowo w rozdziale III SIWZ – opis przedmiotu zamówienia wskazano, że: "przedmiotem zamówienia jest budowa sali sportowej z zapleczem socjalnym. Prace obejmują kompleksowe wykonanie obiektu (...) Szczegółowy zakres prac określa przedmiar robót stanowiący załącznik nr 10 do SIWZ oraz dokumentacja techniczna stanowiąca załącznik nr 9 do SIWZ". W dokumentach tych posłużono się znakami towarowymi dla oznaczenia poszczególnych elementów przedmiotu zamówienia. W związku z tym WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 p.z.p. przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie wywiodły, iż nieprawidłowości w opisie przedmiotu zamówienia związane z naruszeniem art. 29 p.z.p. wynikały z posłużenia się znakami towarowymi, w sytuacji, gdy nie było to uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia i zamawiający mógł opisać przedmiot zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń, a opisowi nie towarzyszył wyraz "lub równoważne". Wymagania postawione przez skarżącego mogły bowiem dyskryminować niektórych oferentów. Ponadto zamawiający nie wykazał, że bez wskazanych nazw własnych nie jest w stanie opisać przedmiotu zamówienia, nie wyjaśnił również, że opisanie przedmiotu zamówienia bez użycia nazw własnych byłoby niezmiernie trudne czy nieracjonalne. Nie wykazał, by użycie znaków towarowych miało na celu otrzymanie produktów o jakości nie gorszej niż podane jako przykładowe w opisie przedmiotu zmówienia. WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, że podanie konkretnych rozwiązań faworyzuje te wskazane przez zamawiającego i może działać zniechęcająco na oferentów chcących zaoferować rozwiązania inne niż wskazane z nazwy przez zamawiającego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, sposób, w jaki zamawiający dokonał opisu przedmiotu zamówienia naruszał art. 29 ust. 2 i 3 p.z.p. i tym samym zasadę uczciwej konkurencji wyrażoną w art. 7 ust. 1 p.z.p., które stanowią odzwierciedlenie wspólnotowej zasady, nakazującej aby specyfikacja techniczna umożliwiała oferentom jednakowy dostęp do zamówienia i nie powodowała tworzenia nieuzasadnionych przeszkód w otwarciu zamówień publicznych na konkurencję. WSA stwierdził, że organ uzasadnił nałożenie na stronę korekty finansowej, wskazując, co należy rozumieć przez "nieprawidłowość" w świetle art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, wskazał szczegółowo jakie naruszono normy (przepisy p.z.p.), a także podał, że sankcjonowanie tego rodzaju naruszeń polega na nałożeniu korekty finansowej oraz przedstawił zasady nakładania korekt na podstawie Taryfikatora stanowiącego załącznik do opracowanego przez Ministra Rozwoju Regionalnego dokumentu pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów finansowanych ze środków funduszy UE" i w stosunku do którego to dokumentu strona w umowie wyraziła zgodę na stosowanie do niej zawartych w nim reguł. W ocenie Sądu pierwszej instancji za niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pełnego rozpatrzenia i odniesienia się do materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a. II Skargę kasacyjną wniósł Powiat B., zarzucając wskazanemu wyrokowi WSA, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 29 ust. 2 i 3 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do uznania, iż użycie znaków towarowych w przedmiarze robót dla materiałów, jakie mają być zastosowane w trakcie budowy z jednoczesnym umożliwieniem wykonawcom stosowania materiałów równoważnych stanowi naruszenie konkurencji, bowiem nie było to uzasadnione specyfikacją przedmiotu zamówienia, podczas gdy przedmiotem zamówienia było wykonanie robót budowlanych, a nadto skarżący dopuścił stosowanie materiałów równoważnych; b) art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez uznanie, iż charakter i waga nieprawidłowości, jakich dopuścił się skarżący winno skutkować obowiązkiem zwrotu części otrzymanego dofinansowania, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o nieprawidłowościach, które mogłyby doprowadzić do wyrządzenia jakiejkolwiek szkody; c) niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, iż w sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające żądanie zwrotu przez skarżącego części dofinansowania, podczas gdy przesłanki do tego nie zaszły; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na niezebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie i w efekcie niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób sprzeczny z dyspozycją tej normy prawnej, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności brak odniesienia się do wszystkich dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia oraz brak ich oceny a także wpływu na treść rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podnosząc te zarzuty skarżący powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zarząd Województwa M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadnicze zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa dotyczą tego, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy prawidłowo, albowiem nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżący powiat w skardze, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., nie przedstawiono stanowiska skarżącego i jego oceny przez Sąd pierwszej instancji odnośnie kwestii, które w ocenie skarżącego mają istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Rozstrzygnięcie organów, które zostało oparte na stwierdzeniu, że skarżący naruszył art. 29 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych, ponieważ opisał przedmiot zamówienia przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia materiałów, które mają być użyte przez wykonawców, skarżący zwalczał powołując się między innymi na to, że dopuszczał możliwość zastosowania materiałów równoważnych, czemu dał wyraz w odpowiedzi na pytanie jednego z potencjalnych wykonawców w trakcie postępowania przetargowego, przed terminem składania ofert, co wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie. Informacja ta była przekazana do wiadomości wszystkim zainteresowanym. Ponadto skarżący wskazywał na to, że wynagrodzenie miało być określone w formie ryczałtowej, zaś kosztorys sporządzony przez zamawiającego dołączony do specyfikacji istotnych warunków zamówienia miał jedynie charakter pomocniczy i informacyjny. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę w ogóle nie odniósł się do tych kwestii, a w szczególności nie dokonał oceny, jakie znaczenie prawne miało to, że w toku postępowania przetargowego zamawiający potwierdził, że mogą być stosowane materiały równoważne, a nie tylko materiały opisane w kosztorysie zamawiającego oraz to, że wynagrodzenie miało być określone w formie ryczałtowej. Ocena tych okoliczności, pominiętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ma znaczenia w sprawie, albowiem dotyczy oceny, czy działania skarżącego powiatu w toku postępowania o udzielenie zamówienia mogły prowadzić do naruszenia zasady zachowania uczciwej konkurencji oraz zasady równego traktowania wykonawców, o których mowa w art. 7 ust. 1 p.z.p. Postępowanie zamawiającego w toku udzielania zamówienia i ewentualne uchybienia przepisom Prawa zamówień publicznych podlegają ocenie, czy mogło to prowadzić do naruszenia tych zasad. W tym kontekście konieczne było także odniesienie się do stanowiska skarżącego, który twierdził, że opisanie w kosztorysie zamawiającego materiałów przez wskazanie znaków towarowych lub pochodzenia nie odnosiło się do wykonawcy robót budowlanych, a więc nie mogło ograniczać zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, ponieważ każdy z wykonawców ma równy dostęp do materiałów na rynku materiałów budowlanych. Pominięty został argument skarżącego, że niektórzy wykonawcy w swoich ofertach wskazywali zastosowanie materiałów zamiennych zamiast materiałów opisanych w kosztorysie wykonawcy, co ma potwierdzać, że skarżący dopuszczał stosowanie zamienników (materiałów budowlanych). Jedynie łączna ocena wszystkich okoliczności i zarzutów podnoszonych w skardze może być podstawą do stwierdzenia, czy przeprowadzone przez skarżącego postępowanie o udzielenie zamówienia zawierało takie uchybienia, które mogą być zakwalifikowane jako naruszenie procedury udzielania zamówienia publicznego, której skutkiem mogło być spowodowanie szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku (art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006). Konieczne jest przy tym wskazanie związku przyczynowego między stwierdzonym uchybieniem procedurom obowiązującym przy wykorzystywaniu środków związanych z realizacją programów i projektów, których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a chociażby potencjalnym zagrożeniem powstania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest pogląd, że można odstąpić od nałożenia korekty finansowej, o której mowa w art. 98 powołanego rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. w przypadku, jeżeli naruszenie prawa, w tym naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych miało wyłącznie charakter formalny i nie mogło mieć wpływu na powstanie rzeczywistej czy też potencjalnej szkody ani też na jej wysokość (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 173/13; wyrok NSA z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1653/14; publ. CBOSA). Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy we wskazanym wyżej zakresie, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a tym samym zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 2 i 3 ustawy o zamówieniach publicznych oraz art. 98 ust. 2 i art. 2 pkt 7 powołanego rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę odniesie się do wszystkich okoliczności sprawy i stanowiska skarżącego, mając na uwadze ocenę przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.