VI SA/Wa 2133/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Błażejczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. "Z." Sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej P. "Z." Sp. j. z siedzibą w O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92a i art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. i Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454) – dalej jako u.t.d. lub ustawa - i lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. o nałożeniu na P.P.H.U. "[...] spółka jawna z siedzibą w O. (dalej jako spółka) kary pieniężnej w kwocie 5000 zł. Decyzję wydano w następujących ustaleniach; W dniu [...] maja 2012 r. o godz. 17.43 w S. przeprowadzono kontrolę przewozu wykonywanego przez spółkę zespołem pojazdów składającym się z pojazdu samochodowego m-ki [...] nr rej. [...]i z naczepy m-ki [...] nr rej. [...]. Z kontroli sporządzono protokół podpisany przez kontrolujących i kierowcę bez zgłoszenia uwag do kontroli. W czasie kontroli zabezpieczono kartę kierowcy. Opisując przebieg zatrzymania do kontroli i kontrolę inspektor podał, że pojazd był obserwowany przed zatrzymaniem do kontroli na odcinku 500 m, a do zatrzymania doszło po 3 minutach o godz. 17.38. Pojazdem kierował M. Ś., który przesłuchany w charakterze świadka podał, że w spółce jest zatrudniony na stanowisku kierowcy na umowę o prace od kwietnia 2010 r. W chwili kontroli wykonywał transport artykułów szybko psujących na rzecz sieci "[...]". Do kontroli został zatrzymany o godz. 17.38 o od godz. 16.36 do 17.35 kierował pojazdem bez włożenia karty kierowcy do tachografu, gdyż zapomniał jej włożyć. W momencie zauważenia kontrolujących zobaczył informację na tachografie o braku karty i w czasie jazdy włożył kartę. Stwierdził, że była to wyłącznie jego wina. Po zawiadomieniu spółki o wszczęciu postępowania administracyjnego, z pouczeniem o prawach przysługujących stronie, spółka złożyła wyjaśnienie stwierdzając, że nie miała wiedzy i nie godziła się na spowodowane naruszeni przez kierowcę. Na jego zachowanie nie miała żadnego wpływu. Kierowca był należycie przeszkolony również w zakresie używania tachografu, a spółka prowadzi bieżący nadzór nad przestrzeganiem przepisów przez pracowników. Nadto zostanie przeprowadzone szkolenie kadry kierowniczej i kierowców w zakresie posiadania w pojedzie wymaganych dokumentów. W związku z tym wątpliwość spółki budziło uznanie jej jako stronę postępowania administracyjnego. Na kolejne wezwanie organu administracji spółka złożyła wyjaśnienie, w którym podała, że odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie ponosi wyłącznie kierujący pojazdem, który został przez kontrolujących ukarany mandatem, dlatego wnosiła o umorzenie postępowania w stosunku do niej. W toku postępowania przesłuchano w charakterze podejrzanego K. B. – zarządzającym w spółce transportem – który podał, że na naruszenie kierowcy nie miał żadnego wpływu. Kierowca znał zasady posługiwania się tachografem i karta kierowcy i miał możliwości wykonania zadania przewozowego bez naruszania norm czasu pracy. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w W. nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 5000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że przedsiębiorca w swoich wyjaśnieniach jedynie zadeklarował przeprowadzenie szkoleń w zakresie przestrzegania czasu pracy kierowców. Ponadto w zakresie owych działań brak jest określających zasady prawidłowego wynagradzania kierowców. W odwołaniu od decyzji spółka wnosiła o jej uchylenie podkreślając nieprawidłowe zakwalifikowanie naruszenia w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i umorzenie postępowania oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowość w zakresie użytkowania tachografu, niewłaściwie zakwalifikowaną w decyzji. Spółka nie godziła się i nie miała wiedzy oraz żadnego wpływu na zachowanie kierowcy, który przyznał, iż naruszenia dopuścił samodzielnie, za co został ukarany mandatem. W świetle art. 13 rozporządzenia nr 3821/85 zostało wprowadzone rozgraniczenie obowiązków pracodawcy i kierowców, czego nie dostrzega organ administracji. Zakwalifikowanie naruszenia wg lp. 6.2.1 załącznika do ustawy było błędne, bowiem zachowanie kierowcy polegało na prowadzeniu pojazdu z nieumieszczoną w tachografie kartą kierowcy, a nie na "nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi", jak stanowi wskazany przepis. Ponadto spółka zarzuciła budowanie uzasadnienia decyzji na zarzucie dokonywania przyszłych czynności szkolenia kierowców, który nie odnosi się do stanu faktycznego. W związku z tym organ administracji w istocie nie odniósł się do całego materiału dowodowego z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących zasad ustalania prawdy obiektywnej i orzekania w zakresie swobodnej oceny dowodów. Decyzją wymienioną na wstępie Główny Inspektor Transportu drogowego utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Cytując przepisy powołane w sentencji decyzji oraz przytaczając stan faktyczny ustalony podczas kontroli organ odwoławczy uznał za właściwe powołanie przez organ I instancji jako podstawy prawnej lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy. Zdaniem organu administracji również przepis art. 15 ust. 8 rozporządzenia nr 3821/85 wskazuje na prawidłowość wskazania takiej podstawy prawnej. W ocenie Głównego Inspektora organ I instancji nie naruszył także przepisów postępowania, bowiem zgodnie z art. 92 i z art. 92a u.t.d. odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia ponoszą kierowca pojazdu kontrolowanego i przedsiębiorca. Zatem ukaranie kierowcy mandatem karnym nie wyklucza nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę. Przedsiębiorca jest odpowiedzialny (art. 10 rozporządzenia nr 561/2006) za prawidłowa organizację pracy kierowców, a zgodnie z rozporządzeniem nr 3821/85 przedsiębiorca odpowiada za naruszenia, których dopuścił się kierowca. Zdaniem organu odwoławczego nie miał w sprawie zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d., gdyż spółka nie wykazała i nie udowodniła brak wpływu na zachowanie kierowcy. W ocenie organu administracji kontrola wykonywanego przewozu przez kierowcę powinna być dokonywana przez przedsiębiorcę na bieżąco w czasie tego przewozu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.P.H.U. [...] spółka jawna z siedzibą w O. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych przy ewidentnym braku wpływu skarżącej na zachowanie kierowcy, z jednoczesnym wskazaniem na nieprawidłowe zastosowanie przepisu lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Przestawiając argumentację analogiczną jak w odwołaniu skarżąca ponowienie nie zgadzała się z zastosowanym przepisem załącznika wskazując na art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494) stanowiący spójny system prawa w zakresie transportu drogowego. Spółka nie miała wiedzy i nie godziła się na naganne zachowanie kierowcy, który nie włożył w czasie przewozu do tachografu karty kierowcy. W związku z tym należało rozgraniczyć odpowiedzialność kierowcy od odpowiedzialności skarżącej. Ponownie podkreślano nieprawidłowość uzasadnienia decyzji odnoszącego się do okoliczności nie związanych ze stwierdzonym naruszeniem. W związku z przedstawionymi zarzutami skarżąca stwierdziła, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji nie spełniają wymagań procedury i były dowolne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ustaleniami dokonanymi w czasie kontroli i udokumentowanymi protokółem kontroli oraz protokółem przesłuchania świadka (kierowcy pojazd) pojazd skarżącej, jak to określił inspektor Transportu Drogowego, był "typowany do zatrzymania" już wcześniej, kiedy poruszał się w korku z prędkością ok. 20 km/godz. Pojazd był obserwowany na prostym odcinku drogi z odległości ok. 500 m od godz. 17.35 i został zatrzymany po ponad 3 minutach o godz. 17.38. Zgodnie z ustaleniami kontrolującego obserwującego pojazd i zachowanie kierowcy, w momencie kiedy kierowca zauważył kontrolujących, w czasie jazdy o godz. 17.35, włożył kartę do tachografu i po owych 3 minutach (o 17.38) został zatrzymany do kontroli. Te ustalenia "obserwacyjne" inspektora zostały potwierdzone zapisami na karcie kierowcy, z których wynika bezsprzecznie, że kierowca od godz. 16.36 do godz. 17.35 (moment zauważenia przez kierowcę obserwującego go inspektora) kierowca prowadził pojazd bez włożonej karty kierowcy do tachografu. Ustalenia powyższe zostały potwierdzone zeznaniami kierowcy odebranymi bezpośrednio po zatrzymaniu pojazdu do kontroli. Kierowca zeznał, że faktycznie od godz. 16.36 do 17.35, kiedy zauważył obserwującego go inspektora, jechał bez włożonej wykresówki i włożył ją w czasie jazdy. Tą jazdę, bez włożonej karty kierowcy do tachografu, nie tłumaczył brakiem właściwego przeszkolenia przez pracodawcę lub jego nakazem jazdy bez włożenia karty pojazdu do tachografu lecz wprost zeznał, że zapomniał włożyć tą kartę i dopiero na widok obserwującego go inspektora spojrzał na tachograf stwierdzając, że wykazuje on jazdę bez włożonej karty. Takie swoje zachowanie kierowca uznał za naganne i będące wyłącznie jego winą, a spowodowane nieuwagą i pośpiechem. Żadnego innego uzasadnienia tego zachowania nie podał w złożonych zeznaniach, jak na przykład wskazań pracodawcy, by przewozy wykonywał jak najszybciej i w tym celu by tak posługiwał się kartą kierowcy, aby nie wykazywała przekroczeń norm czasu pracy. Przy takich ustaleniach organu administracji stwierdzenie o braku właściwego przeszkolenia kierowcy, skutkiem którego jechał bez włożonej do tachografu karty kierowcy, nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i w rezultacie także przepis art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywodzenie bowiem z jednego fragmentu wyjaśnienia skarżącej z dnia [...] czerwca 2012 r., iż ze względu na "modyfikację schematu wewnętrznych procedur organizacyjnych" będą prowadzone szkolenia kierownictwa i kierowców tego, że kierowca nie był należycie przeszkolony o obowiązku wykonywania jazdy z włożoną do tachografu kartą kierowcy, w świetle ustalonego przed kontrolą zachowania kierowcy i jego zeznań, jest co najmniej za daleko idące. Tym bardziej, że organ administracji pominą w swoich ustaleniach dalszą część owego wyjaśnienia, w której spółka przytoczyła w jaki sposób organizuje procesy nadzoru i kontroli pracy kierowców i jakie kroki podejmuje w sytuacjach stwierdzenia dopuszczenia się przez kierowców naruszeń. W tym zakresie organ administracji, uznając brak podstaw do zastosowania przepisu art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie wykazał, z naruszeniem wymienionych przepisów oraz przepisu art. 107 § 3 k.p.a. także mogących mieć istotny wpływ na wynika sprawy, na podstawie jakich ustaleń stwierdził w przedsiębiorstwie skarżącej brak właściwej organizacji i dyscypliny pracy kierowców oraz nieprzeprowadzenie wymaganych szkoleń w zakresie obowiązku używania tachografów z wprowadzonymi do nich w czasie jazdy kartami kierowców. Organ administracji, odmawiając zastosowanie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. z powołaniem na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r. wydanego w sprawie II GSK 989/08, skoncentrował się w swoich wywodach na obowiązku udowodnienia przez skarżącą braku wpływu na powstałe naruszenie i na obowiązku udowodnienia niemożności przewidzenia okoliczności, które do tego naruszenia doprowadziły. Istotą przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest to, że przewoźnik może zwolnić się od odpowiedzialności za ustalone w toku kontroli naruszenia, jeżeli "okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć". Prawodawca w przepisie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy stwierdził, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego (automatycznego) nawiązując do znanej w prawie anglosaskim koncepcji odpowiedzialności określanej jako strict liability. Przedsiębiorca jest więc zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa przez kierowcę, jeżeli nie miał on wpływu na powstanie naruszenia, gdy okoliczności, które doprowadziły do powstania naruszenia racjonalnie były przez przedsiębiorcę nie do przewidzenia. Sytuacja taka ma m.in. miejsce, gdy wyłączną winą za powstanie naruszenia są okoliczności odnoszące się wyłącznie do zachowania kierowcy. W świetle ustaleń, zawartych w protokole kontroli, o zachowaniu się kierowcy przed zatrzymanie pojazdu do kontroli (szerzej opisanego wcześniej) oraz zeznań kierującego pojazdem, organ administracji (z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania) nie wykazał z jakich powodów uznał, że ewidentnie stwierdzone przez kontrolujących naganne zachowanie kierowcy spowodowane jego zapomnieniem włożenia karty kierowcy do tachografu, które to zapomnienie kierowca zdefiniował jako wyłącznie zawinione przez siebie, nie uzasadniało przesłanek wskazanych w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Jeżeli bowiem kierowca podnosi, przesłuchany jako świadek, co potwierdza jego zachowanie obserwowane przez inspektora przed zatrzymaniem pojazdu, że wyłącznie z własnej winy zapomniał włożyć kartę do tachografu, to uznanie przez organ administracji, iż przewoźnik w takich okolicznościach sprawy miał wpływ na zaistniałe naruszenie, bowiem powinien przewidzieć niepamięć kierowcy co do obowiązku włożenia owej karty do tachografu, wymagało szczegółowego wykazania dlaczego przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, w ocenie organu administracji, nie wystąpiły. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji będzie miał na względzie powyższe uwagi wywodzone z ustaleń zawartych w aktach administracyjnych i z zachowaniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy o transporcie drogowym powtórnie dokona ustaleń materialnoprawnych odnosząc się także do zarzutu skarżącej w przedmiocie nieprawidłowego zastosowania przepisu lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.