VI SA/Wa 952/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę VI SA/Wa 952/14 Uzasadnienie Uchwałą nr [...] z dnia 9 stycznia 2014 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy pozytywną uchwałę (postanowienie) Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [...] października 2013 r. w sprawie wyrażenia opinii w zakresie cofnięcia W. (także jako spółka) zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "W.". Uchwały podjęto w następujących ustaleniach; W spółce W. w dniu 8 kwietnia 2013 r. została przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego [...] kontrola doraźna. Kontrolę przeprowadzono w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa w zakresie prowadzenia obrotu produktami leczniczymi przez aptekę "W.". W wyniku kontroli stwierdzono prowadzenie w aptece działalności niezgodnej z zakresem usług farmaceutycznych określonych w art. 86 ustawy – Prawo farmaceutyczne (także jako ustawa) – w wystawianych fakturach wpisywano w nazwie towaru "usługa marketingowa". W komorze przyjęć przechowywano produkty lecznicze od kilku dostawców i z różnych faktur w zamkniętych pojemnikach. Stwierdzono niezgodne z przepisami przyjmowanie do apteki produktów leczniczych oraz stwierdzono niezgodności w przychodzie i rozchodzie. Po zawiadomieniu spółki o wszczęciu postępowania i zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, spółka pismami z dnia 13 czerwca i z dnia 9 października 2013 r. wezwała organ farmaceutyczny do wskazania podstawy prawnej wszczęcia postępowania, jaki był jego cel oraz o poinformowanie ile akt liczy materiał dowodowy, by można się było z nim zapoznać. Nadto podnosiła brak wcześniejszego zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli. W tych ustaleniach została podjęta przez Prezydium ORA [...] uchwała z dnia 30 października 2013 r. pozytywnie opiniująca wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie cofnięcia zezwolenia. Zdaniem Prezydium ORA [...] podstawą prawną cofnięcia zezwolenia był art. 37ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego w związku z naruszeniem art. 72 tej ustawy. Apteka dokonywała sprzedaży hurtowej produktów leczniczych podmiotom nieuprawnionym, co zostało potwierdzone przeprowadzoną kontrolą ustalającą stan zakupu produktów leczniczych, stan ich rozchodu i stan magazynowy. W ocenie Prezydium ORA spółka, z naruszeniem wymienionych w uchwale przepisów ustawy, prowadziła niedozwolony obrót hurtowy produktami leczniczymi, czym utraciła rękojmię na wykonywanie działalności, wymaganą przez art. 101 pkt 4 ustawy. Z powyższych względów pozytywnie zaopiniowano wniosek organu farmaceutycznego. Na uchwałę W. złożyła zażalenie zarzucając naruszenie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4, art. 65 ust. 1, art. 86 ust. 1 i 9, art. 72 ust. 1 i 3 Prawa farmaceutycznego, składając wniosek o wydanie opinii negatywnej lub uchylenie uchwały i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...]. Skarżąca wskazywała na reguły obowiązujące w postępowaniu administracyjnym i w ustawie (Pf) uzasadniające cofnięcie zezwolenia, które w jej ocenie nie zostały dochowane. Zdaniem skarżącej wykazana różnica w rozchodach produktów leczniczych nie może być przesłanką utraty rękojmi wykonywania działalności. Nadto spółka podkreślała, że argumentacja Prezydium ORA w zakresie rękojmi nie wynikała z poczynionych ustaleń. Uchwałą powołana na wstępie Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Prezydium NRA podkreślało, że w niniejszej sprawie wydawana była opinia w związku kontrolą i postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ farmaceutyczny. Wyniki kontroli tego organu wykazały, że apteka spółki, z naruszeniem art. 65 ust. 1 i art. 72 ust. 1 i 2 ustawy, sprzedawała produkty farmaceutyczne innym podmiotom niż pacjenci, dokonując tej sprzedaży w obrocie hurtowym. Na podstawie informacji z hurtowni farmaceutycznych stwierdzono, że w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 10 kwietnia 2013 r. rzeczywisty przychód produktów leczniczych nie zgadzał się z przychodem wykazanym w aptece i nie znajdował pokrycia w jej rozchodzie. Apteka w swojej dokumentacji wykazywała jedynie część przychodu i rozchodu, zaś jego rzeczywista wielkość była wielokrotnie wyższa, z powyższym nie zgadzał się również stan magazynowy apteki. Skoro więc apteka wykazywała niższy stan zakupu leków od istotnie i faktycznie większej sprzedaży, to uprawnionym był wniosek WIF, iż trudniła się sprzedażą hurtowa, nie posiadając w tym zakresie wymaganego zezwolenia. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w wyniku kontroli stwierdził, że rozbieżności te wynosiły o ponad kilkaset opakowań. W związku z tym wystąpiła przesłanka z art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy do cofnięcia zezwolenia przez WIF [...]. Prezydium ORA w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich wydało jedynie opinię w sprawie wniosku organu farmaceutycznego. W ocenie Prezydium NRA ustalenia organu farmaceutycznego o nieprawidłowościach w działaniu apteki nie budzą wątpliwości, dlatego stanowisko organu korporacji aptekarskiej w przedmiocie udzielonej opinii było zasadne. Stwierdzone nieprawidłowości wskazują na nieprawidłowość apteki, co daje podstawę do uznania, iż przedsiębiorca utracił rękojmię należytego jej prowadzenia. Od uchwały W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej uchwały i uchwały ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uchwale zarzucono naruszenie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4, art. 65 ust. 1, art. 86 ust. 1 i 9, art. 72 ust. 1 i 3 Prawa farmaceutycznego oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 106 § 2 i art. 124 § 1 k.p.a. Wskazując na naruszenie art. 106 § 2 k.p.a. skarżąca zarzucała Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu niezawiadomienie spółki o zwróceniu się do organów korporacji aptekarskiej w sprawie zajęcia stanowiska, czym naruszono również art. 10 § 1 i art. 9 k.p.a. Wydanie opinii przez Prezydium ORA powinno zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem sprawy, czego nie uczyniono, gdyż Prezydium ORA i następnie Prezydium NRA oparły się wyłącznie na wynikach kontroli WIF, czym naruszono art. 7, art. 75 § 1 art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Skarżąca zarzuciła brak podania w podstawie prawnej uchwały Prezydium ORA przepisów uzasadniających to rozstrzygnięcie. Podanie przepisów w uzasadnieniu uchwały braku tego, w ocenie skarżącej, nie konwaliduje. Wskazywano również na brak ustaleń uzasadniających stwierdzenie o utracie rękojmi przez przedsiębiorcę. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej wnosiło o jej oddalenie podkreślając, że wydając opinię w trybie art. 29 pkt 4 ustawy o izbach aptekarskich w związku z art. 106 k.p.a. organy samorządu aptekarskiego nie weryfikują ustaleń organów farmaceutycznych wyłącznie kompetentnych w sprawach cofania koncesji i zezwoleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia. Istotą sprawy nie było rozstrzygnięcie w sprawie cofnięcia zezwolenia skarżącej na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, lecz wyrażenie przez organ samorządu aptekarskiego, jako organu współdziałającego, opinii na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, który prowadził postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącej tego zezwolenia. Ten tryb postępowania określa rolę organu współdziałającego, który uczestniczy jedynie w czynnościach głównego postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Stanowisko, jakie w formie postanowienia organ współdziałający zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy (cofnięciu zezwolenia) ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez organ inspekcji farmaceutycznej w drodze decyzji administracyjnej. Umocowanie organów samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii wynika z art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich - zadania określone w ust. 1 samorząd aptekarski wykonuje w szczególności przez wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni oraz z art. 29 pkt 5 tej ustawy - okręgowa rada aptekarska kieruje działalnością izby w okresie między okręgowymi zjazdami aptekarzy, a w szczególności wydaje opinię w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni. Zgodnie natomiast z art. 12 ustawy o izbach aptekarskich uchwały organów samorządu aptekarskiego podejmowane są zwykłą większością głosów, przy obecności co najmniej połowy członków danego organu i zgodnie z tym przepisem Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] podjęło w dniu [...] października 2013 r. uchwałę – jednogłośnie przez trzech jej członków na ogólną ich liczbę pięciu. Wskazane przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich zawierają więc upoważnienie dla samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w przedmiocie udzielania/cofania zezwoleń na prowadzenie apteki. Opinia ta wyrażona w drodze uchwały przez prezydium odpowiednio Okręgowej lub Naczelnej Rady Aptekarskiej, jeśli chodzi o jej procesową formę, umocowana jest w przepisach art. 106 § 1 i § 5 kpa, przewidujących wydanie postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia, które powinno zawierać uzasadnienie zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu odnosząc się do zarzutu skarżącej opartego na art. 106 §2 k.p.a. - organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę – wskazującym na niepowiadomienie przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o zasięgnięciu opinii od organu samorządu aptekarskiego, należy podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie działania i podjęcia uchwały w sprawie opinii przez Prezydium Okręgowej i następnie przez Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, a nie działania Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Zatem ten zarzut został skierowany w sprawie niebędącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd. Zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Innymi słowy, to organ uzgadniający/współdziałający ocenia potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i postępowanie to przeprowadza, jeżeli uzna, że jest ono konieczne dla wydania opinii wobec braku innych ustaleń. Uzgodnienie musi odbywać się w oparciu o projekt rozstrzygnięcia. Organ uzgadniający nie ocenia natomiast sposobu prowadzenia postępowania głównego, odnosi się tylko do projektu decyzji w kontekście czy nie jest on sprzeczny z przepisami prawa. W powyższym zakresie oba organy samorządu aptekarskiego odniosły się w uzasadnieniach uchwał do ustalonego przez WIF, przeprowadzoną kontrolą w aptece spółki, stanu faktycznego ze wskazaniem na przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne uzasadniające stwierdzone naruszenia. W wyniku tych ustaleń stwierdzono, że apteka "W.", z naruszeniem przepisów art. 65 ust. 1 i art. 72 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne, sprzedawała w obrocie hurtowym innym podmiotom niż pacjenci produkty farmaceutyczne. Stwierdzenie to potwierdziło badanie dokumentacji apteki i informacje pozyskane od hurtowni farmaceutycznych, z których to wynikało, że w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 19 kwietnia 2013 r. zakup z hurtowni produktów farmaceutycznych (jak to określono - przychód) nie znajdował odzwierciedlenia w prawidłowej sprzedaży (rozchodzie). Apteka wykazywała jedynie część w przychodzie i rozchodzie produktów farmaceutycznych przy rzeczywistej ich wielkości wielokrotnie większej. Ten stan rzeczy nie zgadzał się także ze stanem magazynowym apteki. Skoro apteka wykazywała w dokumentacji badanej przez inspekcję farmaceutyczną niższy stan zakupów produktów farmaceutycznych od faktycznej większej sprzedaży i to istotnie większej, to inspekcja farmaceutyczna miała uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że apteka, poza sprzedażą detaliczną leków pacjentom, prowadziła także sprzedaż hurtową nie posiadając na taką działalność wymaganego zezwolenia. Organy samorządu aptekarskiego nie miały podstaw do kwestionowania wyników kontroli przeprowadzonej przez WIF, w której ustalono taki sposób funkcjonowania apteki skarżącej. Apteka nie może sprzedawać leków/produktów farmaceutycznych innym podmiotom poza pacjentom. Obrót hurtowy prowadzić może wyłącznie hurtownia, co wynika z art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, a na jej prowadzenie niezbędne jest posiadanie zezwolenia (art. 74 ust. 1 ustawy). Prowadzenie bowiem apteki ogólnodostępnej i jednocześnie hurtowni farmaceutycznej jest niemożliwe, gdyż prowadzenie jednej z tych działalności stanowi przeszkodę do uzyskania zezwolenia na prowadzenie drugiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r. wydany w sprawie II GSK 491/13). Jeżeli zatem przedsiębiorca przestał spełniać warunki dla prowadzenia apteki ogólnodostępnej, gdyż jednocześnie z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne prowadził działalność hurtową sprzedaży produktów farmaceutycznych, to w konsekwencji organ zezwalający miał podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia (art. 37ap ust. 1 pkt 2 tej ustawy), gdyż odpowiedzialność na gruncie tego przepisu jest odpowiedzialnością przedsiębiorcy. Aby jednak wydać w tym przedmiocie właściwą decyzję był obowiązany zasięgnąć opinii samorządu aptekarskie, co uczynił w przepisanym trybie. Wobec naruszenia licznych przepisów prawa farmaceutycznego powołanych w zaskarżonej uchwale i w opinii, organy samorządu aptekarskiego zasadnie uznały, że skarżąca nie daje rękojmi wskazanej w art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego, należytego prowadzenia apteki, co także uzasadniało podjęcie pozytywnej uchwały wobec projektu decyzji inspekcji farmaceutycznej o cofnięciu zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Organy samorządu zawodowego aptekarzy oceniły na podstawie całego i dla nich wystarczającego materiału dowodowego, iż działalność przedmiotowej apteki naruszała przepisy ustawy – Prawo farmaceutyczne. Oceny tej dokonano mając na względzie wartość dowodową środków dowodowych przedłożonych przez inspekcję farmaceutyczną. Nie był zatem trafny zarzut naruszenia art. 101 pkt 4 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne, ponieważ w sytuacji kiedy nie podważono w zakresie merytorycznym ustaleń faktycznych w sprawie, organy samorządu aptekarskiego miały obowiązek wydać opinię. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.