II SA/Rz 645/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi U. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej osobie uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi U.G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") w [..] z dnia [..] marca 2014 r. nr [..] o odmowie przyznania pomocy finansowej osobie uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z dnia 2 stycznia 2014 r. U.G. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [..] o przyznanie pomocy finansowej osobie uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. poz. 413). Decyzją z dnia [..] sierpnia 2010 r. przyznano jej bowiem świadczenie pielęgnacyjne, które pobierała w okresie, do którego odnosi się rozporządzenie. Decyzją z dnia [..] stycznia 2014 r. nr [..] Burmistrz Miasta i Gminy [..] odmówił wnioskodawczyni przyznania żądanej pomocy. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni pobierała świadczenie pielęgnacyjne w okresie od 22 lipca 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. Prawo do pomocy finansowej przysługiwało natomiast osobom, które miały przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w miesiącach od kwietnia do grudnia 2013 r., spełniającym warunki określone w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456) dalej: "Uśr". Nowelizacja tej ustawy, dokonana na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz. U. poz. 1548), wprowadziła nowe zasady (przesłanki) przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowa pomoc została skierowana tylko do osób, które spełniały kryteria określone w art. 17 Uśr obowiązujące w dniu ustalania prawa do tej dodatkowej pomocy. Natomiast wnioskodawczyni od dnia wejścia rozporządzenia w życie nie spełniała już przesłanek określonych w art. 17 Uśr w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją. Po rozpatrzeniu odwołania U.G. opisaną na wstępie decyzją SKO w [..] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej: "Kpa", oraz art. 17 ust. 1 i 1a Uśr. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że pomoc finansowa realizowana w ramach rządowego programu przysługuje wyłącznie osobom, które spełniają wymagania do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 Uśr w brzmieniu obowiązującym w dniu ustalania prawa do tej pomocy. Tymczasem w niniejszej sprawie nie został spełniony jeden z warunków w postaci daty powstania niepełnosprawności osoby, nad którą wnioskodawczyni sprawuje opiekę. Z decyzją powyższą nie zgodziła się U.G., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. W ocenie skarżącej podział osób niepełnosprawnych na dzieci i osoby dorosłe jest niesprawiedliwy, podobnie jak wprowadzone kryterium wieku, od którego uzależniono przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuciła również, że Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy Uśr jako niezgodne z Konstytucją oraz naruszające prawo. W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej: "Ppsa". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). Przedmiotem skargi jest decyzja wydana w sprawie przyznania pomocy finansowej osobie uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego. Orzekające w sprawie organy uznały, że przedmiotowa pomoc przysługuje jedynie osobom, które spełniają wszystkie przesłanki określone w art. 17 Uśr. Natomiast skarżąca uznała, że wprowadzony z dniem 1 stycznia 2013 r. do przepisów art. 17 Uśr podział na dzieci i osoby dorosłe jest niesprawiedliwy, podobnie jak wprowadzone kryterium wieku, od którego uzależniono przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji niesprawiedliwym jest przyjęcie, że nie jest uprawniona do dodatkowej pomocy. Przedmiotowa pomoc została ustanowiona jako wynik realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, przyjętego na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 182) określonego w uchwale Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. Było to zatem świadczenie z pomocy społecznej, a nie świadczenie rodzinne w rozumieniu Uśr. Szczegółowe warunki realizacji programu określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 marca 2013 r. (Dz. U. poz. 413). Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia, prawo do pomocy przysługuje osobom mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.), spełniającym warunki określone w art. 17 ustawy. Postępowanie w tej sprawie wszczynane było z urzędu (§ 4), a pomoc przysługiwała niezależnie od dochodu (§ 2 ust. 3). Istotna w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, poza należycie ustalonym stanem faktycznym, jest prawidłowa wykładnia przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia. Z jego literalnego brzmienia wynika, że pomoc przysługuje osobom mającym ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, spełniającym warunki określone w art. 17 Uśr. Z przepisu tego wynika zatem, że do otrzymania pomocy nie byli uprawnieni wszyscy, który mieli przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz jedynie osoby, które w okresie realizacji programu spełniali warunki określone w art. 17 Uśr w brzmieniu wówczas obowiązującym. W istocie więc unormowanie to wprowadza dwa warunki, od spełnienia których uzależnione jest otrzymanie pomocy. Mianowicie, w okresie ubiegania się o przedmiotową pomoc i w czasie realizacji programu należy: 1) być uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, 2) spełniać przesłanki określone w art. 17 Uśr. Podkreślenia wymaga, że przedmiotowa pomoc nie ma, i nie miała charakteru stałego, jak również nie była adresowana do wszystkich pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Na mocy art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia adresatów pomocy i dziedzin, których takie wsparcie może dotyczyć. Analiza poprzednich rządowych programów wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje, że pomoc ta nie zawsze kierowana była do wszystkich pobierających świadczenie, lecz czasami tylko do wybranego kręgu uprawnionych. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 października 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, 1262) postanowiono, że pomoc przysługiwała osobie mającej ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za miesiąc listopad lub grudzień 2011 r., bez rozróżnienia uprawnionego, ale przyznawana była na wniosek. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 295, poz.1746) postanowiono, że pomoc przysługuje matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka mającym ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za miesiąc styczeń, luty lub marzec 2012 r. i także udzielana była na wniosek. Takie same rozwiązania przewidywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 maja 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 551), tyle że odnosiło się do miesięcy kwiecień, maj i czerwiec 2012 r. Analogiczny krąg podmiotów uprawnionych przewidywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 732), odnoszące się do: lipca, sierpnia, września, października, listopada i grudnia 2012 r., tyle że postępowanie wszczynane było z urzędu. Natomiast w omawianym rozporządzeniu z dnia 26 marca 2013 r. (Dz. U. poz. 413) wprowadzono dodatkowy warunek, aby osoby mające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie realizacji programu spełniały warunki określone w art. 17 Uśr. Jak wskazano wyżej, analizowana pomoc ma charakter świadczenia z pomocy społecznej. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że rozporządzenie to weszło wżycie po – obowiązującej od 1 stycznia 2013 r. - zmianie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) m.in. w zakresie dotyczącym przesłanek orzekania o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego i dotyczyło również wyznaczonego tą ustawą okresu przejściowego obowiązującego do 30 czerwca 2013 r. (por. art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, które utraciły moc wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. K.27/13). Decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne wydane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasły po dniu 30 czerwca 2013 r., ale do tego czasu osoby uprawnione zachowały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości. Nie oznaczało to jednak, że osoby te nadal spełniały aktualne przesłanki określone w art. 17 Uśr, lecz zachowały jedynie prawo do świadczenia w okresie przejściowym. Wskazać również należy na regulację zawartą w przepisach art. 12 ustawy nowelizującej, która podobną pomoc – w formie dodatku, przewidywała dla osób spełniających warunki określone w art. 17 Uśr, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. Unormowanie to zostało ocenione przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. P.33/13 jako zgodne z Konstytucją. Jak podano wyżej, prawo do rządowej pomocy uzależnione było od ziszczenia się dwóch przesłanek. Organy prawidłowo więc odczytały treść normatywną przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia. Nie ulega też wątpliwości, że we wskazanym okresie – do 30 czerwca 2013 r., skarżąca była uprawniona do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika ze złożonej w aktach decyzji z dnia [..] sierpnia 2010 r. nr [..]. Organy nie poczyniły jednak dostatecznych ustaleń faktycznych odnoszących się do stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, a ściśle mówić, daty powstania jej niepełnosprawności. Brak w aktach dowodów, które świadczyłyby o tej okoliczności mającej wszak istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (odnosi się bowiem do jednej z przesłanek warunkujących przyznanie pomocy finansowej), tym bardziej że przedmiotowe postępowanie w sprawie pomocy powinno być wszczęte z urzędu, czyli niezależnie od inicjatywy osoby pobierającej świadczenie pielęgnacyjne. Z brzmienia przepisu art. 17 ust. 1b Uśr, obowiązującego w okresie, którego dotyczy wniosek skarżącej, wynikało, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem brak jest w aktach niniejszej sprawy np. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności W.T. Dlatego nie było możliwe zweryfikowanie przez Sąd prawidłowości ustaleń SKO w [..] zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ww. "legitymuje się orzeczeniem od dnia 22 lipca 2010 r. – na stałe". Z przedstawionych sądowi akt absolutnie nie wynika, w oparciu o co SKO poczyniło takie ustalenie. Z kopii decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne wynika natomiast, że 22 lipca 2010 r. skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej i w związku z tym – od tej daty, spełniała warunki do uzyskania świadczenia. Sama zresztą data orzeczenia zazwyczaj nie będzie tożsama z datą powstania niepełnosprawności, chociażby z uwagi na czas trwania postępowania w sprawie jego uzyskania. Wygaśnięcie natomiast decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie oznaczało utraty prawa do pomocy finansowej za miniony okres objęty rozporządzeniem, ponieważ postępowanie w takiej sprawie powinno być wszczęte z urzędu. Dlatego też doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa, co rodziło konieczność uchylenia tej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że nie mają one znaczenia w niniejszej sprawie. Dotyczą bowiem zasadniczo kryteriów przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 Uśr – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. Przepisy te nie znajdowały jednak bezpośredniego zastosowania w sprawie; nie były również jak dotychczas przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, co nie ma jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy. W przepisie § 2 ust. 1 rozporządzenia odwołano się jedynie do tego unormowania celem określenia jednej z przesłanek służących do ustalenia kręgu uprawnionych do pomocy. W tym zaś zakresie, jak wskazano wyżej, ustawodawca (Rada Ministrów) miał pewną swobodę wynikającą z przepisów art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem równoznaczne z prawem do pomocy finansowej, które – jak już wyjaśniono, stanowi świadczenie z pomocy społecznej, a nie świadczenie rodzinne. W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym SKO w [..] uzupełni postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie odnoszącym się do przesłanki daty powstania niepełnosprawności W.T. i w oparciu o te ustalenia podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.