II GSK 101/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3497/13 w sprawie ze skargi K. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3497/13 oddalił skargę K. w W. (dalej: K.; I.) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie ograniczenia wglądu do materiału dowodowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: p.t.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), ograniczył K., P. w W. oraz P. w W., podmiotom na prawach strony w postępowaniu z wniosku T. S.A. w W. [...] z [...] listopada 2011 r. o zatwierdzenie projektu zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych" (Oferta) oraz z wniosku z [...] marca 2012 r. o zatwierdzenie zmiany Oferty w zakresie świadczenia usług zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej T., zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia, prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie informacji zawartych w pismach T. z dnia [...] sierpnia 2013 r. (Uzasadnienie opłat Rynek 2 – 2012) oraz z dnia [...] sierpnia 2013 r. (Uzasadnienie opłat Rynek 3 – 2012), objętych klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa T. w części, w której informacje te nie zostały ujawnione w wersji jawnej dwóch pism T. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezes UKE stwierdził, że T. przedstawiła dane dotyczące przedsiębiorstwa, które wyczerpują przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.; dalej: u.z.n.k.). Zdaniem organu dane te są ściśle związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez T. i mają dla niej wartość gospodarczą. W ocenie Prezesa UKE, pozyskanie przez konkurentów T. informacji przekazanych w treści wskazanych wyżej pism mogłoby, przede wszystkim, umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty T., na poziomie znacznie poniżej kosztów T. Nadto udostępnienie konkurentom informacji organizacyjnych i technologicznych oznaczałoby umożliwienie im wdrożenia rozwiązań dedykowanych dotychczas tylko dla T., oraz nieuprawnione wykorzystanie informacji o dostawcach i kosztach sprzętu, z którego korzysta T. Organ podkreślił, że wykorzystanie przez konkurentów T. tych informacji przysporzyłoby im korzyści w postaci osiągniętych zysków lub zaoszczędzonych wydatków. Co więcej, udostępnienie informacji mogłyby doprowadzić do zmniejszenia przychodów T. oraz zmniejszenia liczby klientów, co doprowadziłoby do zmniejszenia zysków przedsiębiorstwa. Omawiane informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, dlatego też Prezes UKE uznał, że informacje zawarte w treści pism z dnia [...] sierpnia 2013 r., objęte klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa T., spełniają wszystkie przesłanki do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa i stwierdził, że udostępnienie tych informacji pozostałym uczestnikom postępowania groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa T. Oddalając skargę K. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i wskazał, że stosownie do art. 207 ust. 1 p.t. w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Sąd stwierdził, że przepis ten, będący podstawą prawną kontrolowanego postanowienia, jest wyjątkiem od zasady jawności postępowania, a jak wynika z legalnej definicji terminu "tajemnica przedsiębiorstwa" (art. 11 ust. 4 u.z.n.k.) za taką tajemnicę może być uznana określona informacja (wiadomość), jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub handlowy (posiada wartość gospodarczą) przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Sąd zwrócił też uwagę na przepisy art. 9 ust. 1 i 2 p.t., w świetle których materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie, bowiem zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezes UKE miał podstawy do przyjęcia, że informacje zawarte w "Uzasadnieniu opłat Rynek 2 – 2012" oraz "Uzasadnieniu opłat Rynek 3 – 2012" mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Dotyczą one m.in. wpływu aktualizacji wyceny na bazę kosztową oraz szczegółowej kalkulacji wysokości opłat ze wskazaniem jakie wartości zostały zastosowane jeśli chodzi o wolumeny (np. szacowana liczba abonentów), wskaźniki udziału elementów sieci (np. liczba minut) w świadczeniu przedmiotowej usługi oraz wykorzystanie elementów sieci. Są to zatem, przede wszystkim, informacje o charakterze finansowym, ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą, które niewątpliwie mogłyby być wykorzystane przez inne przedsiębiorstwa w rywalizacji konkurencyjnej na rynku telekomunikacyjnym. Pozyskanie ich przez konkurentów dałoby im wiedzę umożliwiającą przygotowanie skuteczniejszej strategii konkurencyjnej, przynosząc im wymierne korzyści, czy to w postaci dodatkowych zysków, czy zaoszczędzonych wydatków. Jak podkreślił Sąd, dla T. wiązałoby się to z pogorszeniem jej pozycji konkurencyjnej, co w konsekwencji oznaczałoby również negatywne skutki ekonomiczne. Dane kosztowe, jak trafnie uznał Prezes UKE, stanowią punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone produkty i usługi z uwzględnieniem marży planowanej do zrealizowania, dlatego stanowią informacje o znaczeniu strategicznym dla funkcjonowania T. i mają realną wartość gospodarczą. Znajomość struktury kosztów T. ułatwiłaby innym przedsiębiorcom konkurowanie na rynku z ofertą T., dając im wiedzę na temat jej organizacji i sposobu funkcjonowania. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, sporne materiały zawierają informacje, których waga uzasadnia uznanie ich za poufne. Uwzględniając fakt, że informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej (nie są znane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną") Sąd zgodził się z Prezesem UKE, iż są one tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., a ocena organu w tym zakresie nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów zakreślone normami k.p.a. w związku z art. 206 p.t. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Prezes UKE dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji zastrzeżonych przez T., prawidłowo przywołując i objaśniając przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, co spełnia wymóg przewidziany w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Skargą kasacyjną K. domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi I. podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez O. S.A. (dawniej T. S.A.) Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez T. co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego ograniczenia wglądu do materiału dowodowego; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji i pominięcie argumentacji I. przytoczonej w skardze; II. prawa materialnego: 3. art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa T., podczas gdy nie mają one wartości gospodarczej. I. wskazała, że o ile w realiach wolnego rynku można twierdzić, iż informacja o koszcie danej usługi jest tajemnicą przedsiębiorstwa, to w sytuacji, w której na mocy ciążących na T. obowiązków regulacyjnych (art. 40 ustawy Prawo telekomunikacyjne) T. musi świadczyć usługi według stawek kalkulowanych w oparciu o ponoszone koszty, to z racji istnienia samej tej regulacji dane o koszcie nie mogą być uznane za tajemnicę. Podmioty korzystające z usług znają stawki za usługi, które stanowią albo powinny stanowić sumę kosztów ponoszonych przez T. S.A. w związku ze świadczeniem danej usługi. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, dostęp do przedmiotowych informacji nie daje przedsiębiorcom jakiekolwiek przewagi konkurencyjnej nad T. i w żaden sposób nie pozwala na stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niespójne i nie poddaje się kontroli instancyjnej, a WSA nie odniósł się do zarzutów braku dokonania przez organ analizy w zakresie kwalifikacji informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Uczestnicy postępowania ani Prezes UKE nie udzielili odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 10 maja 2016 r. pełnomocnik organu, radca prawny, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie została uwzględniona. Sąd I instancji podzielił stanowisko Prezesa UKE, który w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. wydanym na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, ograniczył prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy, uznając, że przedstawione przez T. S.A. uzasadnienie kosztowe opłaty za oferowane usługi stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła błąd w ocenie, że sporne uzasadnienie kosztowe stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, co stanowiło naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem skarżącej, zastrzeżone informacje nie mają wartości gospodarczej – ich wykorzystanie nie przyniesie innym podmiotom zysków ani nie zaoszczędzi wydatków, a Prezes nie wykazał jak przedmiotowe informacje mogą zostać wykorzystane w walce konkurencyjnej przez inne podmioty. Za istotny skarżący kasacyjnie uznał fakt, że skarżąca Spółka ma znaczącą pozycję na rynku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Przede wszystkim Sąd kasacyjny nie podziela oceny skarżącej I., że zaskarżony wyrok naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymogi jakie stawia ten przepis przed sądem sporządzającym uzasadnienie zostały zachowane. Nie ma żadnych wątpliwości tak co do zupełności przedstawionego stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, jak też co do powodów, dla których skarga została oddalona. WSA w części rozważań, przyjmując za punkt wyjścia treść art. 11 ust. 4 u.z.n.k., skoncentrował się na kwestii stanowiącej istotę sporu tj. na trafności uznania zgłoszonych przez Spółkę informacji jako poufnych i zasadności odmowy prawa wglądu do materiału dowodowego w tej części. Uzasadnienie nie stwarza żadnych wątpliwości jakie motywy kierowały Sądem, który oddalił skargę K., zaś odmienna, niż przyjął WSA, ocena zastrzeżonych informacji nie może uzasadniać postawionego zarzutu. Za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 § 1 k.p.a., uzupełniony przez zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez wadliwe zastosowanie. Jak stwierdziła skarżąca kasacyjnie, w wyniku błędnej, jednostronnej oceny materiału dowodowego, wadliwie przyjęto, że dane w uzasadnieniu kosztowym Spółki stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Przechodząc do istoty sprawy stwierdzić należy, że przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowi, że przez tajemnice przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego informacje zawarte w uzasadnieniu kosztowym rodzajowo mieszczą się w pojęciu informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Są to bowiem m.in. informacje dotyczące podstaw i sposobów wyliczania kosztów działalności przedsiębiorstwa, w oparciu o które buduje się ofertę dostępu do świadczonych przez niego usług. Poza sporem jest, że te informacje związane są z działalnością przedsiębiorstwa T. Z akt sprawy wynika przy tym, że T. S.A. zadośćuczyniła obowiązkowi, o którym mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i oznaczyła dokumenty zawierające uzasadnienie kosztów opłat klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T.". Mimo, iż rację ma wnosząca skargę kasacyjną, że informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa musi mieć obiektywnie ocenioną wartość gospodarczą, to jednak przyjmuje się, że ta wartość gospodarcza nie musi być znacząca, może być też aktualna lub potencjalna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował ocenę organu, że informacje zawarte w spornym kosztowym uzasadnieniu opłat ponoszonych dla oferowanych usług mają wartość gospodarczą. Skoro opłaty za oferowaną przez T. S.A. usługę pozostają w związku z ponoszonymi przez T. S.A. kosztami świadczenia tej usługi, to zdaniem NSA, znajomość reguł kalkulowania tych kosztów, stanowiąca klucz do uzyskania konkretnego efektu cenowego, ma albo co najmniej może mieć gospodarcze znaczenie dla kontrahentów T. S.A. zamierzających korzystać z jej oferty. Powyższe rozumowanie prowadzi do wniosku, że Sąd zasadnie oddalił skargę K., uznając działanie Prezesa UKE polegające na ograniczeniu wglądu do akt za prawidłowe. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).