VII SA/Wa 678/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części i odmowy udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. ([...]) uchylającej decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]) udzielającą pozwolenia na docieplenie ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce o nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w [...] i umarzającej postępowanie – uchylił ww. decyzję w części umarzającej postępowanie i odmówił udzielenia pozwolenia na docieplenie ww. budynku we wznowionym postępowaniu. Organ uznał, że postępowanie prawidłowo wznowiono, ponieważ z informacji inwestora zawartych w piśmie z 25 października 2013 r. wynika, że zgodnie z regulaminem [...] SM i załącznikiem nr [...] do uchwały nr [...] Rady Nadzorczej SM z [...] kwietnia 2012 r. przedsięwzięcia termomodernizacyjne stanowią remont, w związku z tym [...] SM dysponuje pisemnymi zgodami większości lokatorów budynku. W piśmie z dnia 20 listopada 2013 r. SM poinformowała, że o wydaniu ww. decyzji mieszkańców powiadomiono w formie ogłoszeń na klatkach schodowych. Powołując się na art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119. poz. 1116 ze zm.) i art. 199 kc organ stwierdził, że zakres robót objętych decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Prawo spółdzielni do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane (art. 3 pkt 11 Pb) powstaje pod warunkiem uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, zgodnie z art. 199 kc. Organ zwrócił uwagę na § 5 aktu notarialnego (rep. [...] Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2011 r. ustanawiającego odrębną własność lokalu i przenoszącego na rzecz J. i R. S. własność lokalu wraz z udziałem we współwłasności nieruchomości wspólnych. Nabywcy jednocześnie wyrazili zgodę na podejmowanie przez Spółdzielnię wszelkich czynności prawnych i faktycznych dotyczących wspólnych mediów, takich jak urządzenia wodne, grzewcze, kanalizacyjne, itp. znajdujących się na opisanych działkach (przebiegających zarówno na powierzchni ziemi jak i pod oraz nad ziemią) a także nawierzchni dróg parkingów i chodników usytuowanych na tych działkach - koniecznych do ich konserwacji, a w razie potrzeby do ich konserwacji, przebudowy lub remontu. Organ odwoławczy wskazał, że wykonanie robót polegających na dociepleniu ww. budynku i odebranie ich protokołem odbioru końcowego z dnia 25 lipca 2013 r., nie może stanowić przesłanki umorzenia postępowania. Skoro [...] SM nie dysponowała zgodami wszystkich współwłaścicieli lokali, to prawidłowym rozstrzygnięciem winna być decyzja o odmowie pozwolenia na docieplenie. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] SM i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz 145 § 1 pkt 5 kpa, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, - art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 8 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż J. S. wykazał, że przysługuje mu indywidualny interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych ww. budynku. - art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż skarżąca nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy zgodę na termomodernizację budynku wyraziła większość współwłaścicieli, - art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że SM potrzebuje zgody wszystkich współwłaścicieli na termomodernizację; - art. 4 ust 4 i art. 61 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy na spółdzielni mieszkaniowej spoczywają obowiązki, a tym samym prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli w zakresie eksploatacji i utrzymania oraz remontu budynku, - art. 2 pkt 2 oraz art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy roboty termomodernizacyjne stanowią remont konieczny do właściwej eksploatacji budynku, - art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuznanie, że termomodernizacja ma charakter remontu w rozumieniu tej ustawy, - zasad wyrażonych w art. 7 kpa: prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organy, że termomodernizacja budynku nie ma charakteru remontu koniecznego do właściwej eksploatacji budynku, - art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 148 kpa, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia daty w jakiej J. S. dowiedział się o decyzji z [...] stycznia 2013 r. Skarżąca wskazała, że zarząd częściami wspólnymi budynku (zewnętrzną ścianą) sprawuje SM. Zasadą jest, że właściciela lokalu w sprawie wydania pozwolenia na budowę reprezentuje zarządca nieruchomości tj. [...] SM. Właściciel lokalu może uczestniczyć w takim postępowaniu w charakterze strony wyłączenie wówczas, gdy wykaże własny indywidualny interes prawny /vide: wyrok NSA z dnia 23.07.2010 r., sygn. akt II OSK 1255/09, wyrok NSA z dnia 19.04.2011 r., sygn. akt II OSK 649/10/. Niniejsze postępowanie nie dotyczy interesu prawnego indywidualnej osoby, gdyż prace związane z wykonaniem ocieplenia ograniczały się jedynie do części wspólnej nieruchomości, tj. ścian zewnętrznych bez lokali ww. nieruchomości. Powołując się na art. 27 ust. 2 cyt. ustawy, art. 199 i 201 kc skarżąca stwierdziła, iż w przypadku remontu czy konserwacji koniecznych dla właściwej eksploatacji nieruchomości wspólnej lub utrzymania jej w odpowiednim stanie spółdzielnia nie ma obowiązku uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli w celu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącej rezygnację ustawodawcy z używania pojęcia "modernizacji" należy uznać, iż pojęcia "przebudowa" oraz "remont" w sposób wystarczający i pełny określają sytuacje związane z ulepszeniem już istniejącej substancji i posługiwanie się pojęciem "modernizacja" wprowadzałoby wyłącznie chaos terminologiczny. Innymi słowy potocznie rozumiana "modernizacja", w zależności od zakresu, będzie po prostu przebudową albo remontem. Ponadto w świetle art. 2 pkt 2 ppkt a w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów każda termomodernizacja ma charakter remontu. W związku z tym remont nieruchomości wspólnej jest czynnością zwykłego zarządu. Spółdzielnia nie ma więc obowiązku uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej dokonanie. Zgoda J. S. nie była więc wymagana. Odnosząc się do zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie Spółdzielnia wyjaśniła, że mieszkańcy budynku o decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. zostali powiadomieni w dniu 17 stycznia 2013 r. w formie ogłoszenia na klatkach schodowych, a więc w sposób zwyczajowo przyjęty w sprawach dotyczących ogółu mieszkańców budynku. Natomiast organy uznały za prawdziwe twierdzenia wnioskodawcy, iż o decyzji dowiedział się 25 marca 2013 r. tj. dwa miesiące po dokonanym przez Spółdzielnię powiadomieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, wobec błędnego zastosowania art. 147 oraz 149 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie. Zaznaczyć na wstępie trzeba, że poddana kontroli Sądu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. zapadły w postępowaniu wznowieniowym. W doktrynie przyjmuje się, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną, gdy zachodzi przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji było wadliwe (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 504). Zamknięty katalog przesłanek wznowienia postępowania zawiera art. 145 § 1oraz 145a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia stanowiącego podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie zaś do art. 147 kpa w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona nie uczestniczyła w postępowaniu bez własnej winy) postępowanie wznowieniowe może być wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu posiadającego status strony. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest zatem wyłącznie aktem wszczynającym postępowanie, umożliwiającym przejście do kolejnej fazy postępowania obejmującej badanie podstaw wznowienia postępowania, to jest czy rzeczywiście przyczyny te występują i co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem tego postanowienia jest niedopuszczalna. W orzecznictwie zagadnienie sporne stanowi kwestia, w jakim stadium postępowania wznowieniowego - opartego na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - badaniu podlega przymiot strony wnioskodawcy, skoro ustawodawca posłużył się w ww. przepisie terminem "strona", czyniąc określenie to również częścią materialnej podstawy wznowienia postępowania. Czy organ winien traktować wznowienie postępowania w oparciu o powyższą przesłankę, tak jak pozostałe przesłanki wznowienia postępowania, tj. czy przed wydaniem postanowienia o wznowieniu może badać, czy wniosek pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, czy też musi wznowić postępowanie i dopiero w jego toku ustalać, czy wniosek złożyła strona postępowania ? W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowanych jest kilka stanowisk. W jednym z nich wskazuje się, że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prowadziłoby to bowiem do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli zatem istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji w aktach sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone wydaniem postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a., z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji z art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., II OSK 1286/09). Odmienne stanowisko wskazuje, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych zachodzi, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: K.p.a., Komentarz, s. 543 – 544). Kolejne stanowisko wskazuje natomiast, iż w przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony badana jest przed wydaniem postanowienia o wznowieniu bądź o odmowie wznowienia postępowania. Jeżeli okaże się, że podanie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a wiec w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy przedmiotem wznowionego postępowania w zakresie ustalenia czy przesłanka wznowienia w rzeczywistości wystąpiła będzie wyłącznie sprawdzenie braku zawinienia strony w nieuczestniczeniu w postępowaniu, a jeżeli się on potwierdzi, to także wpływ tej okoliczności na byt prawny ostatecznej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1158/10 publ. centralna baza orzeczeń nsa). Podzielając ostatni w przytoczonych poglądów Sąd podkreśla, iż stroną postępowania w sprawie pozwolenie na wykonanie robót budowlanych w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, jest m.in. właściciel lokalu (stanowiącego wyodrębnioną nieruchomość), znajdującego się w obszarze oddziaływania inwestycji. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania inwestycji należy rozumieć w ten sposób, że przez to oddziaływanie naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Samo położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest zatem tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Wyłącznie osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na jego budowę. Nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że budynek przy ulicy [...] w [...] pozostaje w zarządzie skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej sprawowanym jako zarząd powierzony. Stosownie bowiem do art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Przepis art. 18 ww. ustawy dotyczy możliwości powierzenia sprawowania zarządu nieruchomością wspólną w drodze umowy. Natomiast art. 29 ust. 1 i 1a nakłada obowiązki ewidencjonowania pozaksięgowego kosztów zarządu nieruchomością wspólną, zaliczek na pokrycie tych kosztów, rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej i wskazuje, że okresem rozliczeniowym jest rok kalendarzowy. Skoro art. 27 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyłącza stosowanie przepisów o zarządzie ujętych w ustawie o własności lokali, to do zarządzania nieruchomością zastosowanie będą miały regulacje spółdzielcze. Stosownie do art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. Należy zatem przyjąć, że spółdzielni mieszkaniowej działającej jako zarządca wymieniony w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych – w zakresie w przepisie tym wskazanym ( nieruchomość wspólna) - również przysługuje prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. W świetle powyższego, skoro budynek przy ulicy [...] w [...] znajduje się w zarządzie skarżącej sprawowanym jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, to jest ona uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego, czy są oni członkami Spółdzielni. Stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na docieplenie części wspólnych przedmiotowego budynku była zatem [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. W konsekwencji również w postępowaniu wznowieniowym przymiot strony - w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - posiadała tylko skarżąca. Wprawdzie właściciel wyodrębnionego lokalu może być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ale tylko wówczas, gdy wykaże, że planowane zamierzenie inwestycyjne oddziałuje na jego nieruchomość naruszając konkretne normy prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie J. S. nie wykazał, że jego lokal leży w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2013 r. zapadłą w postępowaniu - którego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domagał się J. S. - udzielono bowiem pozwolenia na docieplenie wyłącznie ścian zewnętrznych, a więc części wspólnych budynku przy ulicy [...]. Oznacza to, że lokal wnioskodawcy nie znajdował się w obszarze oddziaływania opisanej inwestycji, a więc J. S. nie mógł skutecznie domagać się weryfikacji wad postępowania zwyczajnego we wznowionym postępowaniu. W konsekwencji, skoro podanie o wznowienie postępowania zostało złożone przez osobę nie będącą stroną w sprawie, to właściwym rozstrzygnięciem w rozpatrywanej sprawie winno być postanowienie - wydane w trybie art. 149 § 3 k.p.a. - odmawiające wznowienia postępowania na wniosek J. S. Z podanych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)