II SA/Ke 487/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. po rozpatrzeniu zażalenia M.a M.ego utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w S. z 11 kwietnia 2014 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 4 kwietnia 2014 r. do Komendanta Powiatowego Policji w S. wpłynęło pismo M. M. w sprawie wydania zaświadczenia o powierzeniu w czasie służby czynnej w Policji obowiązków zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S. w okresach od 1 lipca 2007 r. do 30 października 2007 r., od 1 maja 2008 r. do 15 czerwca 2008 r. oraz od 16 października 2008 r. Postanowieniem z 11 kwietnia 2014 r. organ I instancji odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści. W złożonym zażaleniu M. M. nie zgodził się z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia oraz zarzucił organowi naruszenie art. 207 § 2 pkt 2 kpa. Poza tym treść zażalenia sprowadzała się do udowodnienia, że pełnił on obowiązki zastępcy Dyżurnego KPP w S. we wskazanych przez niego okresach. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym [...] Komendant wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w S. prawidłowo uzasadnił brak możliwości wydania żądanego zaświadczenia. W aktach osobowych nie ma bowiem rozkazów personalnych o powierzeniu skarżącemu obowiązków służbowych na stanowisku dyżurnego KPP w S. w ww. okresach, a w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o treści sprzecznej z dostępnymi dokumentami. Organ podniósł, iż bezspornym jest, że we wnioskowanych okresach M. M. realizował czynności służbowe na stanowisku zastępcy Dyżurnego KPP w S. jedynie w okresach od 2 lipca 2007 r. do 11 lipca 2007 r., od 26 lipca 2007 r. do 20 września 2007 r., od 11 października 2007 r. do 31 października 2007 r. oraz od 6 czerwca 2007 r. do 15 czerwca 2008 r. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. M. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji oraz zobowiązanie tego organu do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem prawdy obiektywnej, wymaganej prawdy dowodowej, oraz właściwego postępowania dowodowego w postępowaniu wyjaśniającym, w którym organ winien ujawnić miejsce przechowywania wymagalnych z mocy prawa materiałów dowodowych w postaci rozkazów personalnych w zakresie powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym, "względnie w przypadku stwierdzenia ich zagubienia lub zniszczenia ich odtworzenia dla potrzeb sprawy". Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1) naruszenie zasady dwukrotnego rozpoznania sprawy poprzez skontrolowanie wyłącznie czynności przeprowadzonych przez organ I instancji i pominięcie w toku postępowania wniosków dowodowych zgłoszonych przez niego, w szczególności nie wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych stwierdzonych "wykonywań" czynności służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP w S., dla których prawo wymagało wydania stosownych aktów nominacyjnych co najmniej w trybie art. 37 ustawy o Policji, a których to skarżącemu nie doręczono do chwili obecnej i nie włączono w jego akta osobowe, skutkiem czego dane, rejestry i ewidencje organów Policji w zakresie faktycznego przebiegu jego służby wymagają uzupełnienia czy też takiego przetworzenia, aby były zgodne ze stanem faktycznym, gdzie posiadana przez organy Policji dokumentacja wprost wskazuje, że nominacje takie nastąpiły, wywołując skutki określone w art. 106 ustawy o Policji wobec całkowitej zmiany stosunku służbowego, nałożenia nowych i dodatkowych obowiązków, zmiany warunków służby, podległości służbowej, a w szczególności nabycie prawa do wyższych składników uposażeniowych przypisanych z mocy prawa do stanowiska faktycznie zajmowanego, 2) naruszenie zasady prawdy obiektywnej z art. 7 i 77 kpa poprzez zaniechanie ustalenia, na jakiej podstawie prawnej i faktycznej wykonywał obowiązki służbowe na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP w S., 3) oparcie się w toku postępowania wyłącznie o zakres braku w aktach osobowych skarżącego aktów nominacyjnych na stanowisko zastępcy dyżurnego, z pominięciem stanu faktycznego wskazującego, iż stanowisko to zajmował faktycznie i nieprzerwanie od 1 stycznia 2007 r., miało być ono jego stanowiskiem docelowym, w sprawie zajmowania go były wydawane decyzje administracyjne skutecznie mu doręczane wyłącznie za pewne okresy czasu, a za żądane dla zaświadczenia okresy rozkazy personalne nie zostały skarżącemu skutecznie doręczone, 4) wadliwe przyjęcie, że fakt wykonywania obowiązków służbowych wyłącznie we wskazanych przez organ okresach na stanowisku zastępcy dyżurnego daje podstawę odmowy wydania żądanego zaświadczenia, gdy tymczasem z dokumentacji dowodowej, w szczególności z grafików służb wynika, iż w sposób ciągły od 1 stycznia 2007 r. planowany był wyłącznie do służby na stanowisku zastępcy dyżurnego i z tego to stanowiska korzystał ze zwolnień od wykonywania obowiązków służbowych w postaci urlopów, zwolnień lekarskich, itp. Wg skarżącego grafiki te w sposób jednoznaczny wskazują na zatwierdzone planowania służb, gdzie w ogniwie patrolowo-interwencyjnym w sposób nieprzerwany miał zaznaczone stanowisko w zespole dyżurnych KPP, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że od 1 stycznia 2007 r. do dnia zakończenia służby czynnej zajmował jakiekolwiek inne stanowisko służbowe. W ocenie skarżącego w postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji winien był dane, rejestry, czy ewidencje tak przetworzyć, aby były one zgodne ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z 22 czerwca 2014 r. M. M. wskazał, że w związku z planowanym mianowaniem go na stanowisko służbowe wszczęte zostało właściwe postępowanie administracyjne, w toku którego na okres próby przed mianowaniem wydano rozkaz personalny – decyzję administracyjną nr 479 z 29 grudnia 2006 r., a było to jedyne postępowanie administracyjne w sprawie stanowiska zastępcy dyżurnego KPP w S., o którym został właściwe powiadomiony w trybie art. 61 kpa. Następnie organ doręczał mu następne rozkazy personalne w tej sprawie będące pierwszymi czynnościami w zakresie art. 61 kpa, a zatem mogącymi stanowić wyłącznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w tym również nr 563 z 29 maja 2008 r., o planowanym przeniesieniu go do ogniwa ochronnego. Podniósł, że w tym zakresie postępowanie w przedmiocie mianowania go na stanowisko zastępcy dyżurnego nie zostało zakończone. Zdaniem skarżącego organy opierały się na wadliwych danych, bowiem w żadnym zakresie rozkazowi personalnemu nr 563 nie można przypisać mocy prawomocnej i wykonalnej, czy też wykonanej decyzji administracyjnej – brak było wymagalnego wszczęcia postępowania, a więc rozkaz o zwolnieniu go ze służby czynnej również jest wadliwy, podobnie jak i wydane wraz z nim świadectwo służby, które oparto na nieistniejących decyzjach administracyjnych. W piśmie procesowym z 24 lipca 2014 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wyjaśnił, że skarżący w lipcu, sierpniu, wrześniu, październiku 2007 r., maju i czerwcu 2008 r. faktycznie wykonywał obowiązki Zastępcy Dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S. na podstawie ustnego polecenia ówczesnego przełożonego. Analiza grafików dyżurnych KPP w S. daje podstawy do stwierdzenia, że skarżący był planowany do pełnienia służby na ww. stanowisku w okresach od 1 lipca 2007 r. do 31 października 2007 r. i od 1 maja 2008 r. do 15 czerwca 2008 r. Organ wskazał w jakich dniach M. M. pełnił służby, a także że w okresie od 15 maja 2007 r. do 1 lipca 2007 r. przebywał na leczeniu szpitalnym w Szpitalu MSWiA w O., od 16 lipca 2007 r. do 23 lipca 2007 r. przebywał na urlopie wypoczynkowym, w okresie od 22 września 2007 r. do 9 października 2007 r., od 16 maja 2008 r. do 4 czerwca 2008 r., od 15 października 2008 r. do 16 stycznia 2009 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich. Z dniem 12 stycznia 2009 r. został zwolniony od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby w związku z otrzymanym orzeczeniem komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby. Z dniem 20 lutego 2009 r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2014r. M. M. zażądał od Komendanta Powiatowego Policji w S. wydania zaświadczenia w sprawie powierzenia mu w czasie służby czynnej w Policji obowiązków zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej w S., w okresach: - od 1 lipca 2007r. do 30 października 2007r., - od 1 maja 2008r. do 15 czerwca 2008r., - od 16 października 2008r. wraz z podaniem faktycznej i prawnej podstawy zajmowania danego stanowiska służbowego. Odmawiając wnioskowi skarżącego organy obu instancji stanęły na stanowisku, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia żądanej przez niego treści tj. zaświadczenia, które urzędowo potwierdzałoby fakt, iż w ww. okresach M. M. pełnił nieprzerwanie obowiązki na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP w S.. Ocenę powyższą Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 219 kpa, zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei zgodnie z art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach: - jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Stosownie do art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak wynika z kolei z art. 218 § 2 kpa wydanie zaświadczenia przez organ administracji publicznej może być poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres zależy nie tylko od żądania podmiotu zainteresowanego uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.06.2010r. o sygn. akt IV SA/Wa 661/10, Wspólnota 2010/35/44). Zaznaczyć trzeba – na co wskazuje NSA w wyroku z dnia 28.08.2013r. o sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011 – że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa, spełnia jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę przepis art. 218 kpa przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. W rezultacie postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 kpa musi odnosić się do okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych. W postępowaniu tym organ nie może, rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia, tworzyć nowych dokumentów i na nowo ustalać fakty, które winny wynikać z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie użyty w art. 218 § 2 kpa zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje na ograniczenie postępowania dowodowego w stosunku do ram określonych w art. 75 – 86 kpa. Postępowanie wyjaśniające może zatem polegać na ustaleniu faktów wynikających z dostępnych organowi dokumentów. Jak bowiem wynika z treści art. 217 kpa zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 czerwca1983r. o sygn. akt I SA 268/83, ONSA 1983/1/47). Reasumując, w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie modyfikuje treści dostępnych dokumentów i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o treści z nimi sprzecznej. Treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku organ ten może jedynie odmówić wydania zaświadczenia. W doktrynie podkreśla się, że zaświadczenia są oświadczeniami wiedzy organu, a nie oświadczeniami woli organu. Ich istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzygają o prawach i obowiązkach, a zatem nie rozstrzygają o istnieniu, bądź nie prawa bądź obowiązku. Skład orzekający podziela argumentację organów obu instancji, iż posiadany przez nie materiał dowodowy nie uzasadniał wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Z akt administracyjnych wynika, że w latach 2007 - 2008 skarżącemu pisemnie powierzano pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji KPP w S.: 1) rozkazem personalnym Nr 479 z dnia 29 grudnia 2006r., którym powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków na ww. stanowisku w okresie od 1 stycznia 2007r. do dnia 31 marca 2007r., 2) rozkazem personalnym Nr 89 z dnia 30 marca 2007r., którym powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków na ww. stanowisku w okresie od 1 kwietnia 2007r do dnia 30 czerwca 2007r., 3) rozkazem personalnym Nr 451 z dnia 30 października 2007r., którym powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków na ww. stanowisku w okresie od 1 listopada 2007r. do dnia 30 kwietnia 2008r., 4) rozkazem personalnym Nr 563 z dnia 29 maja 2008r., którym powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków na ww. stanowisku w okresie od 16 czerwca 2008r. do dnia 15 października 2008r. Rozkazem personalnym Nr 23 z dnia 5 lutego 2009r. skarżący został zwolniony ze służby z dniem 20 lutego 2009r. Bezspornym w sprawie jest, że wniosek w niniejszej sprawie dotyczy tych okresów, dla których nie zostały wydane pisemne rozkazy personalne powierzające M. M. pełnienie obowiązków na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji KPP w S.. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje także na to, że w okresach objętych wnioskiem skarżący faktycznie pełnił służbę na ww. stanowisku na podstawie ustnych poleceń przełożonego – Komendanta Powiatowego Policji w S. nadkom. M. D.. Fakt pełnienia przez M. M. służby w miesiącach lipcu, sierpniu, wrześniu i październiku 2007r. oraz w maju i czerwcu 2008r. tj. poza okresami, gdy obowiązki były mu powierzane rozkazami personalnymi potwierdzają znajdujące się w aktach grafiki służby sporządzane przez Naczelnika Sekcji Prewencji. Nie ulega także wątpliwości, że przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. 2011.287.1687 tj. ze zm.) nie wymagają, aby powierzenie obowiązków nastąpiło w formie pisemnej, a zatem w razie posiadania przez organ dokumentacji, z której wynikałoby, że faktycznie, na podstawie ustnego polecenia przełożonego, skarżący pełnił nieprzerwanie służbę na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji KPP w S. w okresach, o jakich mowa we wniosku, nie byłoby przeszkód do wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Z akt sprawy (a zwłaszcza ze sprawozdania z czynności wyjaśniających przeprowadzonych w oparciu o przepisy art. 134i ust.4 ustawy o Policji zmierzających do ustalenia, czy nadkom. M. D. jako Komendant Powiatowy Policji w S. nie dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej przy powierzaniu M. M. obowiązków na innym stanowisku służbowym) wynika jednak, że ustne powierzanie skarżącemu obowiązków na stanowisku zastępcy dyżurnego następowało jedynie w okresach, gdy wiadomym było, że nie planuje on ani zwolnienia lekarskiego ani urlopu wypoczynkowego. W okresach objętych wnioskiem M. M. przebywał natomiast na urlopie wypoczynkowym od 16 – 23 lipca 2007r., zaś na zwolnieniu lekarskim: od 22 września do 22 października 2007r., od 16 maja do 4 czerwca 2008r. oraz od 16 października 2008r. do dnia zwolnienia ze służby czyli do 20 lutego 2009r. W tym czasie skarżący niewątpliwie nie pełnił służby na stanowisku zastępcy dyżurnego, a akta sprawy nie zawierają dowodów na to, że ustne powierzanie mu tych obowiązków obejmowało również czas, gdy przebywał na zwolnieniu lekarskim bądź na urlopie wypoczynkowym. Ponieważ w złożonym wniosku M. M. żądał potwierdzenia, że w okresie od 1 lipca 2007r. do 30 października 2007r., od 1 maja 2008r. do 15 czerwca 2008r. oraz od 16 października 2008r. do 20 lutego 2009r. nieprzerwanie pełnił obowiązki zastępcy dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S., a okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji organu, nie było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wbrew podniesionym w skardze zarzutom organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, albowiem przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stosownym zakresie, wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie jest konieczne przeprowadzenie pełnego postępowania zgodnego z art. 7 kpa, skoro postępowanie to nie zmierza do rozpoznania sprawy administracyjnej. Postępowanie wywołane wnioskiem o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym, na co wskazują przepisy normujące wydawanie zaświadczenia (Dział VII kpa). W związku z powyższym organ nie prowadzi pełnego postępowania dowodowego określonego w Dziale II kpa. Ponieważ żądanie skarżącego nie znajduje potwierdzenia w posiadanej przez organ ewidencji, rejestrach, bądź innych danych - prawidłowo odmówiono wydania zaświadczenia żądanej treści. Jak wynika natomiast z treści skargi oraz złożonych przez M. M. pism procesowych, jego żądanie sprowadza się faktycznie do przymuszenia organu Policji do wydania rozkazów personalnych powierzających mu obowiązki zastępcy dyżurnego KPP w S. we wskazanych we wniosku okresach, które – w jego ocenie – organ winien był wówczas wydać, lecz tego nie uczynił. Tego typu żądanie nie może być jednak skutecznie realizowane w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, w którym – jak już wyżej wskazano – organ rozstrzyga o zasadności wniosku w oparciu o posiadaną dokumentację; postępowanie to nie polega natomiast na tworzeniu takiej dokumentacji na potrzeby uwzględnienia żądania strony. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.