III SA/Wr 32/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych za rok 2007 oddala skargę. Rozstrzygnięciem opisanym w sentencji niniejszego wyroku – wydanym po rozpatrzeniu odwołania skarżącego (w dalszych rozważaniach będzie on także określany mianem "strony", bądź "zainteresowanego") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej – "Kierownik BP") z dnia [...] października 2012 r. (Nr [...]) – Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w dalszych wywodach – "ARiMR") we [...] utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie, w którym ustalona została – na poziomie [...] zł – łączna kwota nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych na 2007 r., na którą złożyły się: [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej ("JPO") oraz [...] zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej ("UPO"). Decyzje organów obu instancji wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych. Kwoty, o których mowa, zostały zainteresowanemu pierwotnie przyznane ostateczną decyzją organu pierwszej instancji z dnia[...] lutego 2008 r. (Nr [...]), uwzględniającą w całości jego wniosek z dnia [...] maja 2007 r., a przekazane zostały na rachunek strony w dniu [...] lutego 2008 r. Decyzja ta została uchylona – we wznowionym postępowaniu, wszczętym z urzędu przez Kierownika BP – decyzją tego samego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. (Nr [...]), wydaną z powołaniem w podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym samym orzeczeniu organ odmówił jednocześnie stronie przyznania żądanych płatności JPO oraz UPO na 2007 r., nakładając na zainteresowanego stosowne sankcje finansowe. Faktycznym powodem wydania orzeczenia o takiej treści było wydzierżawienie przez skarżącego, innemu producentowi rolnemu (w dniu [...] sierpnia 2007 r.), części areału objętego wnioskiem, która to okoliczność nie była znana organowi pierwszej instancji przed wydaniem pierwotnej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., w której przyznano zainteresowanemu wnioskowane przez niego płatności rolne na 2007 r. w odniesieniu do wszystkich zgłoszonych przez niego działek. Decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. korzysta już z waloru rozstrzygnięcia ostatecznego (nie była przez skarżącego weryfikowana w trybie nadzoru instancyjnego). W tej sytuacji, organ pierwszej instancji wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych za 2007 r., a organ odwoławczy utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy (oba te orzeczenia opisano w pierwszym akapicie niniejszego uzasadnienia). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zainteresowany wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] grudnia 2012 r. (Nr [...]) i o ustalenie przez Sąd, że żądanie zwrotu uzyskanych w 2008 r. płatności w kwocie [...] zł jest nieuzasadnione. W uzasadnieniu żądania skarżący: 1) wytknął organowi uchybienia formalne (niedokończone zdanie) w uzasadnieniu decyzji; 2) wywodził, że cała powierzchnia zadeklarowana we wniosku na 2007 r. była w tym roku w jego posiadaniu (uprawiał grunty i kosił łąki), zarzucając, że organ nie rozróżnia posiadania od własności; 3) podniósł, że nie jest już wzbogacony, bowiem przyznane mu środki (płatności) już zużył; 4) stwierdził, że płatności mu się należały. W odpowiedzi strona wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy ARiMR. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa materialnego lub procesowego, wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 tej samej ustawy – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Z drugiej jednak strony, jeśli sąd stwierdzi, że skontrolowana decyzja odpowiada prawu, skarga podlega oddaleniu, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw. Dobitnego podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności to, że decyzja skarżona w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest bezpośrednią, a przy tym logiczną konsekwencją wydanej we wznowionym postępowaniu decyzji Kierownika BP z dnia [...] grudnia 2011 r. (Nr [...]), w której organ ten wyeliminował z obrotu prawnego swoją wcześniejszą decyzję (z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...]), przyznającą pierwotnie zainteresowanemu płatności do gruntów rolnych na 2007 r., odmawiając jednocześnie przyznania mu na ten rok jakichkolwiek płatności. Wspomniano już, że decyzja wydana we wznowionym postępowaniu jest ostateczna i prawomocna. Skarżący nie odwołał się bowiem od tej decyzji do Dyrektora OR ARiMR, a zaniechanie to spowodowało, że nie kwestionował także tego rozstrzygnięcia przed sądem administracyjnym. Skoro decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. (Nr [...]) pozostaje w obrocie prawnym (strona może próbować ją wzruszyć wyłącznie z wykorzystaniem jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych), organy ARiMR miały pełne podstawy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia, że cała wypłacona skarżącemu (w 2008 r.) kwota przyznanych mu wcześniej płatności rolnych została nienależnie pobrana i podlega zwrotowi. Decyzyjny tryb określania takich nienależnie pobranych kwot wynika aktualnie z postanowień art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Trafnie też zauważyły organy obu instancji, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności, które ewentualnie mogłyby uzasadniać odstąpienie od naliczenia wysokości nienależnie pobranych płatności. Po pierwsze, kwota [...] zł znacznie przekracza przeliczoną na polskie złote równowartość 100 euro, do której to wielkości nawiązał polski prawodawca w art. 40 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (jednolity tekst: Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), a który to próg uzasadniałby odstąpienie od naliczenia (a w konsekwencji – żądania zwrotu) kwoty płatności nienależnie pobranych (na s. 3-4 uzasadnienia kontrolowanej decyzji wskazano szczegółowo normatywne podstawy prawa wspólnotowego, według których dokonuje się szczegółowych obliczeń w tym zakresie). Po drugie, w sprawie nie mogły mieć również zastosowania przepisy art. 73 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. U. UE. L. 2004.141.18 ze zm.). Rozporządzenie Nr 796/2004 straciło co prawda moc z dniem 1 stycznia 2010 r., ale jest nadal stosowane w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed tą datą. Przesądził o tym zapis przyjęty w art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/ 2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L. 2009.316.65 ze zm.), który to akt zastąpił rozporządzenie Nr 796/2004. Wedle art. 73 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 796/2004, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeżeli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Przywołany przepis nie mógł znaleźć zastosowania w tym konkretnym przypadku, ponieważ płatność na 2007 r. nie została dokonana wskutek pomyłki organu, lecz zachowania samego wnioskodawcy, który – wbrew znanym sobie powinnościom – nie poinformował organu decyzyjnego o wydzierżawieniu części areału objętego wnioskiem. Ponieważ okoliczność ta została ujawniona po upływie 12 miesięcy od dokonania płatności, w rozpoznawanym przez Sąd przypadku nie ma żadnego znaczenia zastrzeżenie przewidziane w drugim akapicie ustępu 4 w art. 73 rozporządzenia Nr 796/2004. Stosownie do art. 73 ust. 5 tego samego aktu wspólnotowego, obowiązek zwrotu nienależnie dokonanej płatności nie miałby zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż lat dziesięć (w wypadku złej wiary beneficjenta) albo dłuższy niż lat cztery (w sytuacji, gdy beneficjent legitymuje się dobrą wiara). Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 6 rozporządzenia Nr 796/2004, okres przedawnienia dla żądania zwrotu nienależnie udzielonej rolnikowi pomocy wynosi cztery lata. W realiach tej konkretnej sprawy ocena z punktu widzenia złej lub dobrej wiary skarżącego nie ma istotniejszego znaczenia. Za pierwsze powiadomienie zainteresowanego o tym, że w sposób bezzasadny dokonano na jego rzecz płatności na rok 2007 należy uznać już datę doręczenia mu decyzji Kierownika BP z dnia [...] listopada 2010 r. (Nr [...]), w której organ ten odmówił po raz pierwszy – we wznowionym już postępowaniu – przyznania skarżącemu jakichkolwiek płatności bezpośrednich na 2007 r. Jak wynika ze znajdującego się w dokumentacji sprawy zwrotnego poświadczenia odbioru, decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu [...] listopada 2010 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. (Nr [...]) Dyrektor OR ARiMR stwierdził co prawda nieważność decyzji Kierownika BP z dnia [...] listopada 2010 r. (ponieważ nie eliminowała ona z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji tego samego organu z dnia[...] lutego 2008 r., w której płatności JPO i UPO na 2007 r. zostały pierwotnie przyznane), ale i ta okoliczność pozostaje bez znaczenia w sprawie. Ponieważ decyzja Kierownika BP z dnia [...] listopada 2010 r. (Nr[...]) zawierała niewątpliwie pierwszą dla zainteresowanego informację o płatności dokonanej nienależnie w dniu [...] lutego 2008 r., przeto jest oczywiste, że między datą udzielenia skarżącemu pomocy na 2007 r. ([...] luty 2008 r.), a datą pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze udzielonej pomocy (czyli [...] listopada 2010 r. – data doręczenia stronie decyzji Kierownika BP z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...]) nie upłynął nawet krótszy, czteroletni (celowe podkreślenia składu orzekającego) termin przewidziany w art. 73 ust. 5 drugi akapit, ani też taki sam okres przedawnienia, o którym mowa w art. 73 ust. 6 rozporządzenia Nr 796/2004. Czteroletnie terminy zakreślone w art. 73 ust. 5 i ust. 6 nie upłynęły zresztą także do momentu doręczenia niewadliwej już decyzji Kierownika BP wydanej we wznowionym postępowaniu w dniu [...] grudnia 2011 r. (Nr [...]). Trzeba bowiem przyjąć, iż została ona doręczona (metodą dwukrotnego awizowania) w styczniu 2012 r. (zwrotne poświadczenie odbioru). W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przy wydawaniu przez organy ARiMR obu instancji rozstrzygnięć w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnej pomocy udzielonej skarżącemu na 2007 r. Ponownego zaakcentowania wymagają zwłaszcza dwie okoliczności. Pierwsza – ustalenie wspomnianej kwoty było w pełni uzasadnione, skoro w obrocie prawnym pozostaje ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie Kierownika BP z dnia [...] grudnia 2011 r. (Nr [...]), w których organ ten – procedując we wznowionym postępowaniu – uchylił w całości swoją własna decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. (Nr [...]) o przyznaniu skarżącemu płatności JPO i UPO na 2007 r., odmawiając jednocześnie ich przyznania. Druga – w prawie nie zachodzi żadna z normatywnie doniosłych okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie przez organy od naliczenia przypadającej do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności. Godzi się dodatkowo zauważyć, iż w świetle wszystkich przepisów, które poddano analizie, żadna z okoliczności przywołanych w skardze nie mogła ,mieć znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia podjętego przez skład orzekający. Z wszystkich podanych względów skargę należało oddalić, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a.