II OSK 16/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 811/14 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. W. na rzecz M. P. kwotę 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 811/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych - uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), nakazał inwestorowi – M. P. wykonanie, w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r., robót budowlanych zawartych w "Ocenie technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego określającej stan techniczny konstrukcji budynku, możliwość użytkowania" w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na terenie działki nr ewid. [...], położonej w S. przy ul. [...], sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej, tj.: wymianę płyt dachowych cementowo-azbestowych na inny rodzaj pokrycia, np. blachę dachówkową, zabezpieczenie antykorozyjne zbrojenia i wykonanie otuliny zabezpieczającej z zaprawy cementowej m – 90 płyt balkonowych, zabezpieczenie terakotą mrozoodporną wierzchniej warstwy płyt balkonowych, wykonanie nowych obróbek blacharskich oraz wymianę stolarki okiennej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości – T. W. i A. W., podnosząc, iż pozwolenie na budowę spornego obiektu wygasło, a inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) po rozpoznaniu odwołania T. W. i A. W., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że Burmistrz Miasta i Gminy Stryków decyzją z dnia [...] października 1990 r. udzielił M. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie wykazało, że inwestor prowadził budowę obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak bez nadzoru uprawnionego kierownika budowy. W dniu 15 września 1998 r. wpłynęło do organu orzeczenie techniczne osoby uprawnionej do pełnienia funkcji nadzoru technicznego i deklaracja przyjęcia z dniem 8 września 1998 r. obowiązków kierownika budowy. Z orzeczenia tego wynikało, że dokonana odkrywka fundamentów oraz oględziny ścian zewnętrznych i wewnętrznych, stropów i stropodachu pozwoliły stwierdzić, iż konstrukcje te wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i nie ma zagrożenia bezpieczeństwa, w związku z czym budowa może być kontynuowana. W orzeczeniu wykazano także, że płyta balkonowa w poziomie stropu nad piwnicą wykazuje duże ugięcie, co oznacza jej wadliwe zbrojenie, w związku z czym należy ją rozebrać, jak również, że wymiary zewnętrzne budynku są zgodne ze szkicem tyczenia, przy czym ściana AB jest większa o 24 cm od projektowanej a ściana BC jest większa o 20 cm. Oceniono jednocześnie, że stan zaawansowania robót w dniu przyjęcia obowiązków kierownika budowy jest stanem surowym otwartym. W ocenie organu nadzoru budowlanego opisane odstępstwa miały charakter nieistotnych i z tego względu zezwolił on na kontynuowanie robót. Na skutek wniosku T. W. i A. W. z dnia 16 marca 2009 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny, z których wynika, że na działce nr ewid. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny konstrukcji murowanej, ściany zewnętrzne trójwarstwowe, dach dwuspadowy kryty eternitem, budynek jest podpiwniczony, trójkondygnacyjny ze strychem. Do zakończenia inwestycji pozostały do wykonania tynki zewnętrzne, parapety zewnętrzne, dokończenie instalacji elektrycznej. Instalacja centralnego ogrzewania oraz wodno-kanalizacyjna są wykonane w całym budynku. Ponadto stwierdzono brak barierek ochronnych klatki schodowej prowadzącej na strych oraz do piwnicy budynku. W piwnicy i na parterze roboty budowlane zostały zakończone. W trakcie oględzin porównano stan istniejący obiektu z zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę projektem budowlanym oceniając, że wybudowano obiekt z odstępstwami od projektu polegającymi na: wyniesieniu poziomu zerowego budynku ponad teren o ok. 1,80 m, zmianie wysokości pomieszczeń strychu z projektowanych 4,20 m na 2,70 m w części wyższej budynku i z projektowanych 2,60 m na 2,40 m w części niższej budynku oraz na zmianie konstrukcji i kąta nachylenia połaci dachu. Budowa budynku mieszkalnego nie została zakończona. Podczas oględzin inwestor okazał dziennik budowy, z którego wynika, że pierwszy wpis o wytyczeniu budynku został dokonany przez geodetę w dniu 14 listopada 1990 r., następny wpis z dnia 8 września 1998 r. dotyczy przejęcia obowiązków przez kierownika budowy i zgodnie z tym wpisem stan zaawansowania robót został określony, jako surowy zamknięty z instalacjami wewnętrznymi. Ostatni wpis kierownika budowy z dnia 18 września 1998 r. dotyczy wstrzymania robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego, realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W dniu 29 października 2010 r. inwestor oświadczyła, że budowę budynku mieszkalnego prowadziła pod nadzorem kierownika budowy do 1998 r., był to stan surowy zamknięty, później realizowano kolejne roboty budowlane, których harmonogram podała. Roboty budowlane prowadzone były bez przerw dłuższych niż dwa lata, bez kierownika budowy i bez dziennika budowy. W dniu 20 grudnia 2010 r. organ pierwszej instancji w toku oględzin ustalił, że budynek mieszkalny zlokalizowany jest w odległości od 1,70 m do 4,45 m od istniejącego ogrodzenia z działką sąsiednią nr [...], która stanowi drogę dojazdową. W dniu 27 kwietnia 2011 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną, w toku której M. P. przedstawiła faktury (najwcześniejsza pochodziła z 2003 r.). Inwestorka oświadczyła, że kierownik budowy pojawił się dopiero w 1998 r., wcześniej budowa była prowadzona bez kierownika budowy, po rezygnacji z funkcji kierownika budowy nie powołano nowego. Inwestorka podtrzymała pozostałą część swojego poprzedniego oświadczenia i dodała, że po 1998 r. do chwili obecnej roboty budowlane prowadzone są bez kierownika budowy, a budowa jest niezakończona. W dniu 5 maja 2011 r. S. D. wyjaśnił, że w dniu 8 września 1998 r. objął funkcję kierownika budowy, wpisem z dnia 18 września 1998 r. polecił, by inwestor wstrzymał roboty budowlane, a wpisem datowanym na dzień 4 czerwca 1999 r. zawiesił pełnienie funkcji kierownika budowy. W okresie, kiedy pełnił funkcję kierownika budowy żadne roboty budowlane nie były wykonywane. W dniu 9 stycznia 2012 r. przesłuchano świadka T. P., który podczas budowy budynku mieszkalnego uczestniczył w pracach budowlanych i podał ich harmonogram. Prace te T. P. wykonywał sam, a roboty prowadzono bez przerw dłuższych niż 2 lata. Ustalenia te świadek potwierdził podczas przesłuchania dnia 30 stycznia 2013 r. W wykonaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] inwestorka przedłożyła ocenę techniczną budynku mieszkalnego, w której wskazano, że budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami. Zalecono całkowitą wymianę płyt dachowych cementowo-azbestowych, zabezpieczenie antykorozyjne zbrojenia płyt balkonowych i wykonanie otuliny zabezpieczającej z zaprawy cementowej m – 90 oraz zabezpieczenie powierzchni wierzchniej terakotą mrozoodporną, wykonanie nowych obróbek blacharskich i konserwację dachu oraz całkowitą wymianę stolarki okiennej. Podczas oględzin w dniu 7 lutego 2013 r. organ I instancji ustalił, że w budynku wykonano instalację elektryczną na piętrze budynku oraz barierki ochronne na klatce schodowej. Organ potwierdził zgodność opisu z oceny technicznej ze stanem technicznym. W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu wydał decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. nakazując inwestorowi wykonanie robót budowlanych zawartych w złożonej "Ocenie technicznej budynku". Przystępując do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że kluczowe w sprawie jest ustalenie daty wszczęcia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego nie można zgodzić się z organem I instancji, że postępowanie to zostało wszczęte wnioskiem A. W. z 1998 r., ponieważ to postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Zgierzu z dnia [...] września 1998 r. o pozwoleniu na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych, nakazując uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku. W ocenie organu odwoławczego postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 16 marca 2009 r. W ocenie organu II instancji kolejnym istotnym zagadnieniem jest ustalenie, czy wskutek upływu czasu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę wygasło. Zdaniem organu w obecnym stanie sprawy nie można oceniać, czy między dokonaniem pierwszego wpisu przez geodetę o wytyczeniu budynku w dniu 14 listopada 1990 r. a następnym wpisem z dnia 8 września 1998 r. o przejęciu obowiązków przez kierownika budowy nastąpił upływ czasu przewidziany w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdził jednak, że względu na wszczęcie w 1998 r. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Zgierzu z dnia [...] września 1998 r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych ocena, czy pozwolenie na budowę wygasło na skutek upływu czasu, stanowiłoby ponowne rozpatrzenie kwestii, która już stała się przedmiotem rozstrzygnięcia właściwego organu kończącego sprawę co do jej istoty. Wobec tego ocena taka winna odnosić się jedynie do okresu późniejszego. Zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że zrealizowana inwestycja prowadzona była systemem gospodarczym na przestrzeni wielu lat, a w sensie prawnym budowa nie została nigdy zakończona, ponieważ inwestor nie zawiadomił o jej zakończeniu. W związku z tym organ uznał, że nie nastąpiła przerwa w robotach budowlanych dłuższa niż 3 lata. Jednocześnie organ odmówił wiarygodności oświadczeniu M. P. i świadka T. P. w zakresie okresu wykonania wewnętrznych instalacji, ponieważ zgodnie z wpisem kierownika budowy do dziennika budowy z dnia 8 września 1998 r. stan zaawansowania robót został określony jako surowy zamknięty z instalacjami wewnętrznymi. Zdaniem organu odwoławczego dokonane odstąpienia należy oceniać w kontekście art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, a w razie uznania, że doszło do istotnych odstąpień, należy stosować art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie podzielił zatem stanowiska organu I instancji, że względu na wszczęcie postępowania przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która znowelizowała brzmienie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy dotychczasowe, tj. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy nowelizującej. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że z materiału dowodowego wynika, że inwestor wprowadził przynajmniej jedną istotną zmianę polegającą na zmianie wysokości obiektu z 1100 cm na 1020 cm. Stwierdził, że ustalenia stanu faktycznego w porównaniu z projektowanym powinny być przedmiotem ponownej oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podczas oględzin dnia 7 lutego 2013 r. ustalił on jedynie, że wykonano instalację elektryczną na I piętrze budynku oraz barierki ochronne na klatce schodowej, a także stwierdził zgodność opisu zawartego w ocenie technicznej ze stanem faktycznym. Organ ten nie ocenił jednak wszechstronnie, czy inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co podkreślali właściciele sąsiedniej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien przeprowadzić ponowną kontrolę obiektu, podczas której zwymiaruje obiekt, sporządzi szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną przedstawiającą całe elewacje obiektu oraz dokona analizy zgodności budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym, uwzględniając to, iż część robót została już oceniona przez nadzór budowlany w toku postępowania zakończonego w 1998 r. pozwoleniem na wznowienie przerwanych robót budowlanych. Sprzeczność z przepisami planistycznymi winna skutkować doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że pozwolenie na budowę nie wygasło, jednakże inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ocena tych odstępstw zostanie dokonana przez organ pierwszej instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania. W skardze do sądu administracyjnego M. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz 138 § 1 k.p.a. W ramach zarzutu naruszenia norm prawa materialnego zwróciła uwagę na niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że obiekt budowlany został wykonany z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy z "Oceny technicznej budynku mieszkalnego określającej stan techniczny konstrukcji budynku i możliwości użytkowania" wynika, że budynek ten wymaga jedynie wykonania pięciu robót dodatkowych niezwiązanych z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przywołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił. W ocenie Sądu pierwszej instancji Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie wskazał ponadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu żadna z powołanych przez organ II instancji okoliczności nie ma na tyle istotnego i skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby jej wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania. Ocena powyższych okoliczności przez organ odwoławczy nie naruszałaby zasady dwuinstancyjności postępowania, a realizując zasadę szybkości postępowania w sposób kapitalny mogłaby umożliwić zakończenie sprawy prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego od kilkunastu lat. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego już kilkukrotnie rozstrzygały sprawy związane z realizacją przedmiotowego budynku mieszkalnego, to dostrzeżony przez organ odwoławczy brak dokumentów winien być uzupełniony w toku prowadzonego postępowania. Brak owych dokumentów w aktach sprawy nie stanowi wystarczającego usprawiedliwienia dla uchylania decyzji organu pierwszej instancji, podobnie jak brak stwierdzenia zgodności z oryginałem kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Sąd wyraził też stanowisko, że powodem zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie może być brak oceny określonych okoliczności przez organ I instancji. Wskazał, że być może ocena organu pierwszej instancji odnośnie do istotności odstępstw wykonanych robót budowlanych od zatwierdzonego projektu budowlanego była powierzchowna i nie uwzględniała wszystkich okoliczności sprawy, jednak nie zwalniało to organu odwoławczego od dokonania własnej oceny owych okoliczności w ramach prowadzonego postępowania. Podobnie za chybione uznał wydanie decyzji kasacyjnej z powodu braku oceny odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego z punktu widzenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i brak jest powodów, aby odkładać w czasie ocenę zgodności ewentualnych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego z postanowieniami tego planu. Jednocześnie Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wskazał również, że ocena techniczna złożona w toku postępowania ma walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Podlega ona ocenie organu administracji tak, jak inne dowody w sprawie, co nie może być uznane za wkraczanie w sferę wiedzy specjalistycznej biegłego. W konkluzji Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozważyć w pierwszej kolejności możliwość samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) oraz wydania decyzji co do istoty, uwzględniając to, że tylko w ściśle określonych sytuacjach może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy powinien mieć na uwadze względy ekonomiki procesowej i zasadę szybkości postępowania zważywszy na to, że postępowanie w sprawie toczy się już kilkanaście lat. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. na skutek stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe, w sytuacji, gdy organ odwoławczy zasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, skoro wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, m.in. poprzez konieczność wyjaśnienia istotnych rozbieżności w zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego ustaleniach co do zakresu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. W ocenie skarżącej kasacyjnie organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, m.in. naruszył zasadę szybkości i wnikliwości prowadzonego postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadę informowania stron i uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz art. 51 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ administracji wprawdzie zobowiązał inwestora do przedstawienia oceny technicznej budynku, jednakże zakres "tezy dowodowej" przedmiotowej opinii był niewłaściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ odwoławczy prawidłowo sformułował zalecenia do przeprowadzenia kolejnej ekspertyzy a przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. zostały wypełnione. Podniesiono, że postępowanie dowodowe uregulowane w art. 136 k.p.a. ma charakter uzupełniający w stosunku do całości ustaleń faktycznych, toteż skorzystanie z tej regulacji nie może oznaczać prowadzenia pewnych istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że organ I instancji pomimo wieloletniego postępowania w istocie nie jest w stanie rozstrzygnąć wzajemnie wykluczających się rozbieżności w ustaleniu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Kolejne opinie oraz podejmowane przez pracowników organu czynności wskazują inne odstępstwa od projektu budowlanego, nie odnoszą się zaś do wskazań poprzednio ujawnionych odstępstw. W tej sytuacji nieudolności w procedowania tego organu nie jest w stanie w całości naprawić organ odwoławczy. Dodatkowo nawet jeśli pewne dowody można było w toku postępowania odwoławczego dołączyć, to z całą pewnością ich ocena z punktu widzenia głównego uchybienia organu I instancji już na gruncie art. 136 k.p.a. nie byłaby możliwa z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zdaniem skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok w dużej mierze opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Zgromadzone w toku wielu lat materiały dowodowe m.in. opinie biegłego, ustalenia pracowników organu w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dały tak rozbieżne rezultaty a dotyczące istotnych zagadnień, że jedynie opinia rzeczoznawcy z zakresu budownictwa i architektury zawierająca odniesienie do wskazanych poprzednio istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego miałaby charakter zupełny, logiczny i wiarygodny. Organ administracji zaniechał dokonania oceny technicznej przedstawionej przez inwestorkę, tym samym postępowanie dowodowe w tym zakresie można uznać za nieistniejące. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z póżn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja o charakterze kasatoryjnym, wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy stwierdzone przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wady decyzji organu pierwszej instancji uzasadniały wydanie takiej decyzji, czy też organ winien był, ewentualnie korzystając z uprawnienia nadanego mu przez ustawodawcę w art. 136 k.p.a., uzupełnić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie i wydać decyzję. Odpowiedź na tak postawione pytanie wymaga przypomnienia, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenie i zmiana. Tylko zaś w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym jest usprawiedliwione jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie 2 przesłanki: organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (tak m.in. A Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Lex/el 2015). Jednocześnie ustawodawca wyposażył organ odwoławczy w możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a uzupełnienie to może odbywać się albo bezpośrednio przez ten organ, albo za pośrednictwem organu pierwszej instancji (art. 136 k.p.a.). Konieczność realizacji zasad dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania słusznie została podkreślona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trafnie bowiem Sąd pierwszy instancji zauważył, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od wielu lat. Uzupełniająco należy dodać, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem T. i A. W. z dnia 16 marca 2009 r., przy czym po dokonaniu oględzin dnia 11 maja 2009 r. postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego uznając, iż inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Będąca następstwem tego postanowienia decyzja nakazująca sporządzenie i przedłożenie projektu zamiennego była dwukrotnie uchylana przez organ odwoławczy. Słusznie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, że rozstrzygając po raz trzeci sprawę organ nadzoru budowlanego winien podjąć próbę uzupełnienia dowodów w zakresie niezbędnym do merytorycznego rozpoznania sprawy. Takie twierdzenie Sądu pierwszej instancji jest tym bardziej uzasadnione, że organ odwoławczy, jak wynika z motywów jego rozstrzygnięcia, wskazał, iż wbrew twierdzeniom odwołujących się (w tym skarżącej kasacyjnie) brak jest podstaw do oceny prawidłowości prowadzenia robót budowlanych przed [...] września 1998 r. Decyzją z tej daty organ udzielił bowiem inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, co oznacza, że nie stwierdził, ażeby doszło do wygaśnięcia pozwolenia na budowę przed tą datą. Trafna jest również ocena organu co do niewygaśnięcia pozwolenia na budowę po tej dacie. Skoro inwestycja była prowadzona systemem gospodarczym przez wiele lat i nie stwierdzono przerwy w prowadzeniu robót budowanych przez okres dłuższy niż 3 lata, to sam fakt braku stosownych wpisów w dzienniku budowy w tym zakresie nie przesądza o słuszności twierdzeń skarżącej co do wygaśnięcia pozwolenia na budowę. W świetle powyższych prawidłowych ocen organu odwoławczego trafnie Sąd wojewódzki stwierdził, że żadna ze wskazanych przez organ okoliczności, która miałaby uzasadniać uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, nie jest tego rodzaju, aby nie mogła być, w oparciu o art. 136 k.p.a., uzupełniona na etapie postępowania przed wojewódzkim inspektorem nadzoru budowlanego. Przede wszystkim zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu wojewódzkiego, iż ocena, czy dokonane przez inwestorkę zmiany mają charakter odstępstw istotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, nie tylko może, ale i powinna być dokonana przez organ odwoławczy. W tym zakresie brak jest podstaw do podzielenia stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż wyjaśnienie powyższej kwestii wymagało przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który w sposób jednoznaczny oceniłby charakter dokonanych zmian. Nie może zejść z pola widzenia, że organy nadzoru budowlanego to organy zatrudniające osoby posiadające wiedzę specjalną, niezbędną do wykonywania zawodu inspektora budowlanego. Natomiast ustalenie, czy dane odstępstwo ma charakter istotny, nie wymaga z pewnością tego rodzaju wiedzy specjalnej, która wykraczałaby poza posiadaną przez organ nadzoru budowlanego. Trafne są także uwagi organu wskazujące, że wobec wszczęcia postępowania w 2009 r. zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania rozstrzygnięcia, a nie sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. Dalej nie może ujść uwadze, że uzasadnienie zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcia wskazuje, iż organ wprawdzie próbował dokonać oceny charakteru dokonanych zmian, jednakże jego rozważania cechuje brak konsekwencji, I tak, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że materiał dowodowy wskazuje, że inwestor wprowadził przynajmniej jedną zmianę (w zakresie wysokości budynku), jednakże w następnym zdaniu motywów wskazał, że podczas oględzin dnia 7 lutego 2013 r. ustalono jedynie, że wykonano instalację elektryczną na I piętrze budynku i barierki ochronne na klatce schodowej. Powyższe zdaniem organu odwoławczego uzasadnia twierdzenie o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, albowiem ten nie ocenił wszechstronnie, czy inwestor dokonał istotnych odstępstw. Tymczasem, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, konieczność dokonania oceny zebranego materiału dowodowego z pewnością nie może uzasadniać wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. Również wskazania organu odwoławczego skierowane do organu pierwszej instancji nie uzasadniają zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził wszak, iż istnieje konieczność dokonania ponownych oględzin, zwymiarowania obiektu, sporządzenia szkicu sytuacyjnego i materiału zdjęciowego. Tego rodzaju czynności z pewnością mogą być wykonane przez organ odwoławczy (bądź zlecone przez ten organ organowi pierwszej instancji). Powyższe wskazuje, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że wskazane przez organ odwoławczy uchybienia decyzji organu pierwszej instancji nie mogły uzasadniać wydania decyzji o charakterze kasacyjnym Organ nie wykazał bowiem, że doszło do takiego naruszenia przepisów, które nie mogło być konwalidowane przez organ stopnia wojewódzkiego. Natomiast nie ma racji Sąd pierwszej instancji twierdząc, że rzeczą organu odwoławczego była również ocena zgodności ewentualnych istotnych zmian z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy przypomnieć, że ustawa - Prawo budowlane wskazuje, że postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 - 51 składa się z kilku etapów: po stwierdzeniu, że doszło do naruszeń, o których mowa w art. 50 ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (o ile inwestycja nie została zakończona), następnie, stwierdziwszy, że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowanego, wydaje decyzję, którą nakłada obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Dopiero przedłożenie tego projektu będzie obligowało organ do oceny jego zgodności m.in. z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Weryfikacja ta winna doprowadzić do wydania jednej z decyzji określonych w art. 51 ust. 4 lub 5 Prawa budowlanego. Konkludując, nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 141 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Godzi się przypomnieć autorowi skargi kasacyjnej, że w niniejszym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonywał żadnych ustaleń faktycznych, a jedynie stwierdził brak podstaw do wydania decyzji o charakter kasatoryjnym. Z takim rozstrzygnięciem Sądu, co do zasady, należało się zgodzić. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zobligowany będzie zatem do samodzielnej oceny, czy doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i w zależności od wyniku ustaleń oceni możliwość wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 ustawy Prawo budowlane, uwzględniając przy tym, że decyzja z dnia [...] września 1998 r. "zamknęła" stan faktyczny powstały przed tą datą. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.